[ 彭躍進(jìn) ]——(2012-9-12) / 已閱7645次
舉證責(zé)任包括提供證據(jù)責(zé)任、說(shuō)服責(zé)任和不利后果承擔(dān)責(zé)任。在行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任。應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任的范圍和舉證的規(guī)則，以使行政機(jī)關(guān)依法參加訴訟活動(dòng)。我國(guó)行政訴訟法以及最高人民法院的若干問(wèn)題的解釋對(duì)被告證明具體行政行為合法性規(guī)定了一些特殊規(guī)則。被告方承擔(dān)主要舉證責(zé)任，原告方承擔(dān)必要舉證責(zé)任，這是行政訴訟中舉證責(zé)任的一般性。然而在審判實(shí)踐中，還存在著當(dāng)事人補(bǔ)充證據(jù)和法院調(diào)取證據(jù)的問(wèn)題，這是行政訴訟中特殊的舉證責(zé)任。
一、被告應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行法律中關(guān)于行政訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則的規(guī)定主要在行政訴訟法、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）規(guī)定，行政訴訟中被告應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，行政訴訟法第三十二條、第四十三條、證據(jù)規(guī)定第六條對(duì)此分別作出了規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。概括而言，行政訴訟中被告方應(yīng)就下列三種情況承擔(dān)舉證責(zé)任：與被訴具體行政行為合法性有關(guān)的事實(shí)；作出被訴具體行政行為的法律依據(jù)；當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)與原告之間因起訴時(shí)效問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，認(rèn)為原告方起訴已超過(guò)法定起訴期限的事實(shí)。
二、被告的舉證時(shí)限。根據(jù)《若干解釋》，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提供證據(jù)、依據(jù)，如果無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，將被認(rèn)為具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)。這一規(guī)定相對(duì)于《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題意見(jiàn)（試行）》，大大地將被告舉證的時(shí)間提前了。有學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題的合法性提出質(zhì)疑，認(rèn)為我國(guó)行政訴訟法并沒(méi)有對(duì)被告舉證的時(shí)間作出規(guī)定，是否限制了被告的訴訟權(quán)利？筆者認(rèn)為，這一規(guī)定的作出，起碼在以下三個(gè)方面具有合理性：1.可以有效地防止被告利用行政訴訟法第四十八條缺席判決的規(guī)定，來(lái)規(guī)避該法第三十二條的規(guī)定，以期在第二審程序中取得有利地位，從而逃避責(zé)任。具體而言，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有證據(jù)的情況下對(duì)原告作出裁判，原告起訴后，被告無(wú)法舉證，而我國(guó)行政訴訟法第三十三條又規(guī)定訴訟中被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)，于是，被告則拒不到庭應(yīng)訴，避開(kāi)法院收集證據(jù)，而當(dāng)法院依據(jù)第四十八條的規(guī)定作出了缺席判決后，被告不服上訴，并將其在一審審理期間收集的證據(jù)提供給第二審人民法院，從而導(dǎo)致二審法院審理困難，帶來(lái)被動(dòng)局面。有了這一規(guī)定的限制，就可以有效地防止上述情況的出現(xiàn)。2.這一規(guī)定的理論根據(jù)是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為最基本的一個(gè)程序規(guī)則：“先取證，后裁決”。為了保證這一規(guī)則得到遵守，《若干解釋》作這樣的規(guī)定完全是合理的。3.行政復(fù)議法中，對(duì)被申請(qǐng)人在行政復(fù)議中舉證的時(shí)間規(guī)定為在答辯的10日內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)在這一問(wèn)題上的統(tǒng)一，作出與行政復(fù)議法相統(tǒng)一的規(guī)定是符合法制精神的。
在理解這一規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到一個(gè)問(wèn)題，被告超過(guò)答辯期以后能否補(bǔ)充證據(jù)？根據(jù)我國(guó)行政訴訟法第三十四條的規(guī)定，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或補(bǔ)充證據(jù)。因此，當(dāng)被告舉證后，人民法院認(rèn)為需要補(bǔ)充的，無(wú)論在何時(shí)均有權(quán)要求其補(bǔ)充，被告可以補(bǔ)充，但法院責(zé)令被告補(bǔ)充證據(jù)也是受到一定條件限制的。審判實(shí)踐中，應(yīng)對(duì)延期提供證據(jù)正當(dāng)事由的范圍盡量細(xì)化，即必須是“不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由”，而不是隨意用來(lái)搪塞的其他事由。
關(guān)于原告和第三人的舉證期限。行政訴訟法和《若干解釋》對(duì)原告舉證期限均未規(guī)定，證據(jù)規(guī)定第七條根據(jù)實(shí)際情況，規(guī)定了原告或者第三人的舉證期限，即應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。這是一項(xiàng)選擇性規(guī)定，其選擇順序應(yīng)當(dāng)是，如果法院指定了交換證據(jù)的日期，該日期就是原告提供證據(jù)的最后時(shí)間界限；如果沒(méi)有指定交換證據(jù)的日期，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理前提供證據(jù)，一般以開(kāi)庭審理的前一日為原告提供證據(jù)的最后期限。該條還規(guī)定了原告延期提供證據(jù)和逾期提供證據(jù)的后果，即原告因正當(dāng)事由申請(qǐng)延期提供證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的，視為放棄舉證權(quán)利。同時(shí)，為了防止原告或者第三人搞“證據(jù)突襲”，維護(hù)第一審程序的價(jià)值，該條還規(guī)定原告或者第三人在第一審程序中無(wú)正當(dāng)事由未提供而在第二審程序中提供的證據(jù)，人民法院不予接納。
三、在訴訟中被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。這樣規(guī)定的原因在于：根據(jù)實(shí)施行政行為的程序，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先取證、后裁決。在訴訟中，被告應(yīng)當(dāng)已經(jīng)具備了作出裁決的依據(jù)，否則其在程序上已經(jīng)違法。如果允許被告在訴訟中可以取證，則不利于督促行政機(jī)關(guān)遵循先取證、后裁決的規(guī)則。我國(guó)行政訴訟法第三十三條中“被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)”的“自行”二字，是針對(duì)第三十四條第一款的規(guī)定，即當(dāng)人民法院要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)時(shí)，被告的取證行為是合法的。也正因?yàn)槿绱耍赡墚a(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，即被告利用法院的“責(zé)令”來(lái)重新收集證據(jù)，從而使第三十三條失去意義。為此，《若干解釋》第28條將法院責(zé)令被告補(bǔ)充證據(jù)限制在以下兩種情況：（1）被告在作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的；（2）原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據(jù)的。
四、復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中收集和補(bǔ)充的證據(jù)不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)。這一規(guī)則是最高人民法院在《若干解釋》第31條中規(guī)定的。行政訴訟的標(biāo)的是被告的具體行政行為，即法院審查的是被告實(shí)施具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)、根據(jù)的規(guī)范性文件和遵循的程序，如果這一具體行政行為是經(jīng)過(guò)復(fù)議的，而復(fù)議機(jī)關(guān)是可以依據(jù)職權(quán)進(jìn)行調(diào)查的，盡管復(fù)議機(jī)關(guān)所收集的證據(jù)可能證明行政行為符合客觀事實(shí)，但由于這些證據(jù)已經(jīng)不是被告實(shí)施行政行為時(shí)所獲取和依據(jù)的證據(jù)，被告在程序上已經(jīng)違法，所以，復(fù)議機(jī)關(guān)收集的證據(jù)是不能作為法院維持原具體行政行為的根據(jù)的，盡管這些證據(jù)是真實(shí)的和客觀的。
（作者單位：江西省鄱陽(yáng)縣人民法院）
