[ 張忠斌 ]——(2012-11-1) / 已閱7877次
“程序空轉”一詞來自于組織人事部門，一般指組織部門在干部的提拔和使用中以程序為幌子，把各種不正當的考慮隱藏在“正常程序”之中，讓選人用人制度形同虛設。近年來，這一現象逐步在訴訟活動中顯現。
最明顯的是在行政訴訟中，按我國現行行政訴訟法的規定，法院只能審查行政行為的合法性，而不能審查正當性和合理性，只要行政行為在技術上合法，行政機關裁量權的運用就不受法院審查。但老百姓打行政官司，更多關注的是其權利是否受到侵犯，或侵犯的程度，想通過訴訟實現其實體合法權益。我們發現不少行政案件案結了，事卻沒了。只是讓老百姓走了一遍訴訟程序，行政行為合法的維持了，不合法的撤銷了，但重新作出的行政行為往往與上一次一樣。老百姓打了一次官司，似乎沒有從實體上得到什么？從客觀層面而言，中國人重結果輕過程。這種“程序空轉”，不少人認為勞民傷財，卻沒解決問題。正因為如此，2010年全國法院行政案件申訴率為9.76%，2011年已達15%。有的地方，行政案件的申訴率已達90%。行政案件的總數不足全國法院新收案件總數的2%，但申訴率卻占了全部申訴案件的18%左右，比平均值高出8倍，絕對數遠遠超過刑事和執行。根本原因在于我國是一種消極的司法型的行政訴訟制度，司法僅僅是一種“程序空轉”。
此外，“程序空轉”還有諸多表現，如一審以證據失權為由駁回訴訟請求，二審以事實不清或程序違法為由發回重審，以純程序性問題啟動再審程序，等等。其結果是一個案件當事人拿著十幾份判決、裁定，但其訴求和糾紛沒有得到解決。
還有一種值得關注的現象是，片面追求二審開庭率或規定二審案一律開庭審理，似乎有其合理性，但對那些簡單的二審案件與復雜案件一樣均強調開庭，仍然存在增加當事人訴累或浪費司法資源之嫌。如我國刑事二審的方式在立法上有開庭審理和不開庭審理之分，不開庭審理又有書面審理和調查訊（詢）問式不開庭審理之別。某中級法院實踐表明，在未全部開庭、調查訊（詢）問式不開庭審理方式主導下審判終結的刑事上訴案件引起的申訴極少，而進入再審并改判的幾乎沒有。我們主張將有限的司法資源分配給死刑等重大疑難案件中，對簡單二審案件則采用不開庭審理方式迅速審結。
這次民訴法修改將機關團體列為公益訴訟的主體，也只是踐行他們相應的權利，至于其應當而且必須提起公益訴訟的責任，則需要另外的實體法予以規定。沒有這樣的制度支撐，即便公益訴訟如愿以償地建立起來，制度也會處于“空轉”狀態。
“程序空轉”的危害是不可低估的，增加了當事人的訴訟成本，浪費了司法資源，誘發了涉訴信訪，更加嚴重的是損害了司法權威。
究其原因，我認為首先是立法中關于制度的設計有缺陷。刑訴法、民訴法已進行修改，修改后的刑訴法、民訴法在2013年全面實施，有望緩解“程序空轉”問題，但行政訴訟法的修改更為迫切，特別要明確行政訴訟法的立法目的和原則。制定行政訴訟法時，要將行政訴訟制度定位于監督行政機關依法行政和保護公民權利兩者相結合上。
其次是管理和考核模式的問題。片面追求結案率，或多辦案、快辦案，一遇到問題就發回重審。
更為重要的是法官自身的問題。有的受狹隘司法證據觀的影響，機械的適用“證據規定”，而忽略了我國老百姓尤其是廣大農民群眾的法律水平、舉證能力甚至是證據意識還不是很高的現實國情。有的受消極程序觀的影響，唯程序論，過分強調程序優先，不尊重當事人的訴訟處分權。
“程序空轉”從理論上探究得不多，我在此提出來是希冀我們立法界、司法界去探索，如何盡量避免或減少不必要的“程序空轉”。真正讓當事人的合法權益得到保護，糾紛能夠解決，實現案結、事了、人和。
（作者單位：湖北省十堰市中級人民法院）
