[ 浦海龍 ]——(2012-11-14) / 已閱9671次
2002年3月10日起施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第十二條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行政行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”該條規定較行政訴訟法擴大了行政訴訟原告主體的范圍，亦即行政訴訟中，原告應當是行政決定的相對人，但行政第三人即與行政決定有法律上利害關系的個人或組織，也可以作為原告。
根據行政訴訟法第二十七條規定，行政訴訟第三人是因與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關系，通過申請或法院通知形式，參加到訴訟中來的其他公民、法人或者其他組織。提起行政訴訟的具體行政行為必須直接影響到公民、法人或者其他組織的特定權利和利益，才能視為行政訴訟意義上的“利害關系”。公民、法人或者其他組織同作出具體行政行為的國家行政機關之間存在的法律關系。這種法律關系既有第三人與被告之間的行政法律關系，也有第三人與原告之間的行政法律關系，還包括第三人與原告之間的民事法律關系。
一、行政訴訟第三人的訴訟地位
有獨立請求權的第三人為了維護自己的合法權益，他既不會依附于原告也不會依附于被告，可以提出自己的請求，也可以發言、辯論、對第一審判決不服有權提出上訴等等。第三人參加訴訟可充分陳述自己的意見，提供證據，為維護自己的主張參加辯論，從而有利于法院傾聽各方面的意見，全面審查具體行政行為的合法性，達到降低訴訟成本，正確、及時審理行政案件的目的。
行政訴訟第三人從總體上可以分為原告型第三人、被告型第三人和證人型第三人。所謂原告型第三人，是指享有訴權的公民沒有在法定期限內起訴，而是參加他人提起的行政訴訟的第三人。所謂被告型第三人，是指應當作為被告參加訴訟，但因原告不指控，而被法院作為第三人通知參加訴訟的行政機關。所謂證人型第三人，是指在案件審理過程中主要作用是協助法院查明案件事實的第三人。
在行政處罰案件中，特別是在治安處罰案件中，不但有被處罰人，還有被侵害人。如果被處罰人不服處罰作為原告提起訴訟，另一方被侵害人則可以作為第三人參加訴訟；如果是被侵害人對處罰不服而以原告身份向法院提起行政訴訟，被處罰人也可以第三人名義參加訴訟。
二、共同被處罰人未起訴的可否作為第三人參加訴訟
行政機關就同一違法事實處罰了兩個以上共同違法的人，其中有的起訴了，有的沒有起訴，未起訴的人是否作為第三人參加訴訟，應區別情況對待。如果起訴人對共同違法事實的認定和行為的定性都無異議，只對處罰結果不服而起訴，那么其他未起訴的人不能作為第三人參加訴訟，這是因為未起訴的人與被訴的具體行政行為沒有法律上的利害關系。
如果起訴人因對共同違法事實的認定有異議或是對違法行為的定性以及違法責任的大小的分配有異議而起訴，那么沒有起訴的其他被處罰人可以作為第三人參加訴訟。這是因為行政處罰不是針對原告一個人作出的，而是針對包括其他未起訴人在內的共同實施違法行為的多人作出的，人民法院審查行政處罰行為是否合法、適當，必然要對共同被處罰人共同實施違法事實進行全面審查，分析比較各自在違法行為中所起的作用，以及依法應當承擔的法律責任的大小，從而正確衡量行政處罰是否合法、適當，判決維持、撤銷或變更。在這種情況下，無論原告的訴訟請求是什么，也無論人民法院作出的裁判結果如何，在人民法院尚未對案件進行全面審理并作出裁判以前，都很難確定其他未起訴的被處罰人與被訴行政處罰是否存在法律上的利害關系。所以，在共同被施以行政處罰的人中一部分起訴，一部分未起訴的情況下，未起訴的當事人應作為第三人參加訴訟。
三、應當追加被告而原告不同意的，法院應通知其作為第三人參加訴訟
依照《解釋》第二十三條第二款規定：“應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應當通知其以第三人的身份參加訴訟。”如果只有一個被告而原告指控又不正確的，法院應要求原告變更為正確的被告；原告如不同意變更的，則駁回起訴。但是如果應當有兩個以上的正確被告，而原告只起訴其中部分被告，不同意起訴其他具有被告資格的行政機關的，這些行政機關依法應由人民法院通知作為第三人參加訴訟。
四、因行政機關的決定而引起損害的被害人可以作為第三人參加訴訟
由于被裁決的雙方當事人與行政機關之間存在著行政法律關系，任何一方不服均可以向法院起訴，要求撤銷或變更行政機關的處理決定。由于行政機關作出的損害賠償決定與致害人和被害人的合法權益都密切相關，如果致害人認為要求賠償的數額太多或以行政機關濫用職權為由請求法院審查行政機關的賠償處理決定，則被害人將面臨失去或減少賠償數額的可能；反之，被侵害人起訴要求加重賠償，致害人的權益也將受到影響，因此這類案件中致害人與被侵害人在相對一方向法院起訴的情況下，另一方均可以以利害關系人的身份作為第三人參加訴訟。
五、行政機關和非行政機關共同署名作出的處理決定，非行政機關可以作為第三人參加訴訟
非行政機關或其他組織依法不具有國家行政職能，沒有行使行政職權的權力，它不能成為作出具體行政行為的主體，即使是受行政機關委托行使行政職權，也不能成為獨立承擔行政責任的行政主體，從而成為行政訴訟的被告。人民法院只能將與其共同作出處理決定的行政機關列為被告，但是人民法院對被訴具體行政行為是否合法的審查結果與非行政機關存在著法律上的利害關系，即如果人民法院確認了行政機關所作的處理決定是錯誤的，并且需要進行賠償時，非行政機關就應當作為賠償訴訟的第三人參加訴訟，承擔起應負的法律責任。
六、在征用土地或房屋拆遷行政案件中，建設單位可以作為第三人參加訴訟
在征用土地或房屋拆遷行政案件中，因征地或拆遷這一具體行政行為引起糾紛，當事人不服這一行政行為提起行政訴訟，相關的建設單位可以作為第三人參加訴訟，這是因為具體行政行為是在實現建設單位已經取得的合法權益，這一具體行政行為一旦被訴，則與建設單位的權益有法律上的權利義務關系。如甲所有的房屋在城市建設中需要拆遷，甲與建設單位就有關的拆遷補償事宜未能達成一致，經拆遷管理機關裁決后，甲對行政裁決不服，而提起行政訴訟，建設單位應作為第三人參加訴訟，因為案件的處理結果和建設單位有法律上的利害關系。
（作者單位：武漢大學法學院）
