[ 陳柏峰 ]——(2013-3-6) / 已閱25272次
（一）英國的土地發(fā)展權(quán)國有制度
土地發(fā)展權(quán)的觀念和制度始于英國。英國最早構(gòu)想對從規(guī)劃控制中得益的土地所有人收取改善金，以對受損失的土地所有人進行補償。1662年法案首次將此構(gòu)想付諸現(xiàn)實，它授權(quán)向倫敦街道拓寬后地產(chǎn)得到“改善”的所有人征收一筆資金。相似的規(guī)定也存在于倫敦大火后的重建法案中。1909年和1932年的規(guī)劃法修改和拓寬了這一原則，允許地方規(guī)劃當(dāng)局對因規(guī)劃方案實施而引起地產(chǎn)的任何增值征收改善金，稅率從起初的50%上升到后來的75%。不過，這些規(guī)定在實踐中幾乎沒有實效，因為很難確定地產(chǎn)增值多大程度上是規(guī)劃方案的結(jié)果，以及多大程度上歸因于其它因素。1942年，國會成立的厄思沃特委員會注意到，只有3個在規(guī)劃法責(zé)令下支付了改善金的案例。[27]在此背景下，厄思沃特委員會認(rèn)為必須改革土地所有制，并聲稱如果“私有”制繼續(xù)存在，任何一種新的評估補償金或改善金都不能滿足需要；因為“私有”體系具有內(nèi)在的“引起私人和公共利益沖突，并阻止規(guī)劃機制良好運作”的特性；因此需要一種新的避免矛盾的體系來一統(tǒng)現(xiàn)有的土地發(fā)展權(quán)，它“在所有制不變的情況下，能夠?qū)崿F(xiàn)土地的價值轉(zhuǎn)移”。[28]厄思沃特委員會建議把未開發(fā)土地的發(fā)展權(quán)國有化。
于是，英國1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設(shè)立了土地發(fā)展權(quán)制度，并使發(fā)展權(quán)及相關(guān)利益實現(xiàn)了國有化。該法規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國家所有，私有土地也只能在原用途的范圍內(nèi)進行利用。若私人想變更土地用途，必須向規(guī)劃當(dāng)局申請許可。如果許可被批準(zhǔn)，任何由此引起的土地增值都需要支付開發(fā)捐（Development Charge），其具體數(shù)額按變更用途后土地自然增漲的價值計算，根據(jù)預(yù)先評估數(shù)額支付，這相當(dāng)于向國家購得土地發(fā)展權(quán)；如果許可被否決，就不能得到補償（除了有限范圍內(nèi)的特殊案例以外）。該法明確表明：“所有因本法實施而損失的開發(fā)價值將不被計入到補償?shù)姆秶畠?nèi)。”這使得之前收取改善金所面臨的增值確定難題迎刃而解。在該法規(guī)定下，政府僅以現(xiàn)有用途的價值對土地進行征購。如果嚴(yán)密遵循1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的邏輯，土地發(fā)展權(quán)向國家的轉(zhuǎn)移根本不存在賠償?shù)膯栴}，但這會在個案中產(chǎn)生難以想象的困難。為此，國家設(shè)立了一個3億英鎊的基金對業(yè)主進行“支付”（payments）（并非“補償”，compensation），前提是業(yè)主能夠證明，在轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)的法律條款生效時，他們的土地具有某些開發(fā)價值。不過，與人們的期待相比，這筆基金太少了。
土地發(fā)展權(quán)國有化的法律頒布之后，并沒有像預(yù)料的那樣順利實施，而是產(chǎn)生了一些消極效果。它完全否定土地所有人參與分享土地發(fā)展增益，造成了地產(chǎn)市場萎縮。[29]因此，英國保守黨政府執(zhí)政后，開發(fā)捐的支付額度變成了土地增值的60%-80%，1954年又取消了開發(fā)捐。但為了減少政府公共支出，仍然以現(xiàn)有用途的價值對土地進行征購。這實際上造就了一個“土地二元市場”，那些被迫向公共機構(gòu)出賣土地的人覺得受到了不公平待遇，而未來公共收購的不確定性也導(dǎo)致這種差別非常隨意和不公。最終，在公眾的壓力下，1959年修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將“公平的市場價格”恢復(fù)為強制收購的補償標(biāo)準(zhǔn)。取消開發(fā)捐后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》仍然堅持土地發(fā)展權(quán)國有的原則，并規(guī)定如果規(guī)劃許可受到否決，土地發(fā)展增益損失不會得到補償。但這仍然可能導(dǎo)致不公平，因為這實際上使一些人可以不支付費用而從國家那里將發(fā)展權(quán)要回，而另一些人卻不能。因此，1964年重新上臺的工黨提出了《土地委員會法》，該法通過對開發(fā)價值增收改善金，來保證“由社會創(chuàng)造的開發(fā)價值中的相當(dāng)部分可以物歸原主”。[30]改善金的稅率最初是40%，后來漲到45%，乃至50%。與1947年的開發(fā)捐相比，改善金不會帶走所有的開發(fā)價值。1960年代后期到1970年代初期，土地價格不斷上漲，保守黨還針對土地出售收益開征了開發(fā)收益稅。
由于英國工黨和保守黨關(guān)于經(jīng)濟政策的基本觀點不同，也由于土地發(fā)展權(quán)國有制度在實施過程中遭遇諸多具體問題，該制度幾經(jīng)變化。但總的來說，通過設(shè)立土地發(fā)展權(quán)制度，控制土地開發(fā)利用，確保因開發(fā)而引起的土地自然增值（部分）國有的基本制度未變。[31]
（二）美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度
1960 年代，土地發(fā)展權(quán)觀念被引入美國；1968 年，紐約市首次在其標(biāo)志性建筑保護法案中引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機制。[32]1970 年代，美國不少州開始啟動土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目，到 2007 年已至少有 181 個項目在 33 個州實施。[33]在美國，土地發(fā)展權(quán)與土地分區(qū)管制有著天然的密切聯(lián)系，分區(qū)管制中的土地開發(fā)利用要求與條件是設(shè)定土地發(fā)展權(quán)的依據(jù)，而土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓是實施土地分區(qū)管制的一項有效的、靈活的制度手段。在土地分區(qū)管制下，法律賦予所有的土地平等的定額發(fā)展權(quán)，但開發(fā)建設(shè)工作只能在建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行，建設(shè)規(guī)劃區(qū)之外的土地發(fā)展權(quán)只能通過轉(zhuǎn)讓來實現(xiàn)。 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)在于，土地產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)利束，由不同的權(quán)利組成，它們可以分離而單獨在市場上交易。[34]市場機制下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓，可以實現(xiàn)土地發(fā)展增益與土地所有權(quán)分離，從而將土地開發(fā)引向更適合的地區(qū)，以達(dá)到保護高農(nóng)業(yè)價值的土地、環(huán)境敏感區(qū)以及戰(zhàn)略性的開敞空間等目標(biāo)。
土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度中，先對土地進行分區(qū)，然后將“發(fā)送區(qū)”（Sending Areas）的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給“接受區(qū)”（Receiving Areas）。一旦“發(fā)送區(qū)”地塊的土地發(fā)展權(quán)被買走，該地塊將永遠(yuǎn)不能被開發(fā)，而“接受區(qū)”地塊上可建造的建筑面積是兩個地塊的土地發(fā)展權(quán)所含建筑面積之和。[35]“發(fā)送區(qū)”和“接受區(qū)”有明確的地理范圍�！鞍l(fā)送區(qū)”是土地保護區(qū)，一般依據(jù)環(huán)境、生態(tài)、文化和農(nóng)業(yè)發(fā)展等確定。“接受區(qū)”是被引導(dǎo)的城市發(fā)展區(qū)，其地理空間范圍一般根據(jù)城市發(fā)展方向、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市經(jīng)濟空間聚集等劃定，它的土地開發(fā)密度和強度因土地發(fā)展權(quán)的“接受”而變得更高。[36]“發(fā)送區(qū)”只能轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)，不能受讓，這樣就通過避免或減少地塊的開發(fā)來達(dá)到土地保護的目的；“接受區(qū)”則相反，只能受讓土地發(fā)展權(quán)，不能跨區(qū)域出讓，因為它是政策引導(dǎo)的未來城市發(fā)展方向。
開發(fā)商只能在“接受區(qū)”從事土地開發(fā)投資，而且必須與“發(fā)送區(qū)”的土地所有人進行土地發(fā)展權(quán)交易，政府一般不會干預(yù)發(fā)展權(quán)交易的具體過程。有的州、市建立發(fā)展權(quán)市場，通過中介商公開買賣。政府有時也會向土地所有人購買發(fā)展權(quán)，或接受土地所有人的發(fā)展權(quán)捐贈。當(dāng)政府為了保護農(nóng)地、開敞空間、環(huán)境敏感地帶和歷史古跡，在土地所有人自愿的前提下，可以按照市場價購買特定地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)。有的州、市規(guī)定必須以政府部門為中介，如芝加哥由市政當(dāng)局建立發(fā)展權(quán)市場，用征收或購買的方式取得發(fā)展權(quán)，再轉(zhuǎn)售給準(zhǔn)予高強度開發(fā)的地塊所有人。新澤西州于1993年設(shè)立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行，將發(fā)展權(quán)證券化，該證券需要登記并可以在市場上自由買賣。紐約市柏林頓郡的“松林發(fā)展權(quán)銀行”也是如此。[37]政府在支付土地發(fā)展權(quán)價款后，土地仍歸原所有人所有，但其開發(fā)利用受到了限制。如果土地所有人改變主意，想進行非農(nóng)開發(fā)建設(shè)，則需要向政府買回其土地發(fā)展權(quán)。如此，通過國家購買土地發(fā)展權(quán)，農(nóng)地、開敞空間、環(huán)境敏感區(qū)和歷史古跡得到了永久性保護。
（三）英美土地發(fā)展權(quán)制度的啟示
從英美兩國的實踐來看，法律設(shè)立土地發(fā)展權(quán)是基于限制土地任意、無拘束開發(fā)的現(xiàn)實需要。如果土地開發(fā)沒有任何限制，則無需土地發(fā)展權(quán)制度。土地規(guī)劃、分區(qū)控制、用途管制、土地征收都是對土地自由開發(fā)的限制。在這些制度產(chǎn)生之前，土地用途改變或利用度提高直接取決于土地所有權(quán)人的主觀意愿，其發(fā)展增益也當(dāng)然地歸屬土地所有權(quán)人。為了適應(yīng)土地用途管制和多元化立體開發(fā)利用的需要，英美兩國從對土地用途改變、土地利用度改變的控制中，逐漸發(fā)展出土地發(fā)展權(quán)制度。由于英美兩國實行土地私有制，私權(quán)觀念占絕對優(yōu)勢，國家公權(quán)力直接進行土地開發(fā)控制比較困難，因此土地發(fā)展權(quán)成為很好的手段和機制。
在土地私有制條件下，英國和美國都將土地發(fā)展權(quán)當(dāng)作一種獨立權(quán)利，它既可以歸國家所有，也可以定額配置歸土地所有人所有。這也表明，土地發(fā)展權(quán)不是土地所有權(quán)的派生權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)的初始配置主體與土地所有權(quán)人并不必然同一。英國堅持土地發(fā)展增益（部分）歸公原則，土地發(fā)展權(quán)歸國家（部分）所有，它更類似于公共性和社會性的資產(chǎn)，不能像一般商品那樣在市場中自由交易。土地開發(fā)利用作為公權(quán)由政府掌握，需要服從城市規(guī)劃，任何人如想變更土地用途，必須先向政府購買土地發(fā)展權(quán)。而按照美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，土地發(fā)展權(quán)定額配置歸土地所有權(quán)人所有，堅持土地發(fā)展增益定額歸私原則。土地發(fā)展權(quán)作為一項私權(quán)，充分依賴市場手段進行調(diào)整，土地所有權(quán)人可以就發(fā)展權(quán)進行自由交易，其收益也歸私人所有，國家一般并不干預(yù)。
英美兩國的土地發(fā)展權(quán)制度看起來有很大差異，但就保障社會公平來說，殊途同歸。兩個國家的制度都能防止少數(shù)人獲取土地發(fā)展增益，也即防止剛好位于特定位置的土地所有權(quán)人獨享土地發(fā)展增益。
英國法律規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸國家（部分）所有，這大體是公平的，防止了因土地區(qū)位、城市規(guī)劃而造成巨大不公平。具體而言，條件相同、價值相當(dāng)、用于種植農(nóng)作物產(chǎn)出一樣的兩塊農(nóng)地，若其中一塊被納入城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)，可以變成建設(shè)用地，其地價立刻飛漲，而這僅僅取決于政府的城市發(fā)展規(guī)劃。少數(shù)土地的非農(nóng)使用能夠?qū)崿F(xiàn)巨額暴利，這等于賦予了土地所有人額外的經(jīng)濟特權(quán)，而他們對土地升值并沒有任何貢獻(xiàn)，因此會鼓勵不勞而獲，違反了公平原則。英國將土地發(fā)展權(quán)與所有權(quán)分割處理，發(fā)展權(quán)（部分）屬于國家，大體上能消除土地所有人之間的不公平。
在美國土地發(fā)展權(quán)制度下，同一區(qū)域內(nèi)相同面積的不同地塊，其土地發(fā)展權(quán)配額是相同的，因此對所有的土地也是公平的。一般來說，土地被規(guī)劃為不同利用類型和強度（高度、密度、容積率）后，就會造成價值的巨大差異；規(guī)劃改變利用強度后，土地價值也會改變。通常，商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)的土地價值依次下降。在此背景下，土地發(fā)展權(quán)定額配置和轉(zhuǎn)讓制度可以平衡政府規(guī)劃對土地價值的影響，減少或避免土地法規(guī)帶來的市場扭曲，更正政府規(guī)劃帶來的利益分配不公平現(xiàn)象。 按規(guī)劃高強度發(fā)展的土地所有人，必須向限定為低強度發(fā)展的土地所有人購買發(fā)展權(quán)，從而將受規(guī)劃限制而不能直接行使的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移至可開發(fā)的土地上，進而達(dá)到利益均衡。在項目區(qū)內(nèi)，每一塊土地都平等地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)配額；如果規(guī)劃使一些土地的實際開發(fā)受到限制，便應(yīng)當(dāng)由獲得實際發(fā)展權(quán)的土地所有人給予補償。這保證了不同位置的相同面積土地的發(fā)展機會和所得利益均等。
當(dāng)然，英美兩國的土地發(fā)展權(quán)制度也存在一些差異，這主要體現(xiàn)在限制開發(fā)土地的發(fā)展增益問題上。在英國制度模式下，土地發(fā)展增益主要由國家與開發(fā)土地的所有人分享，限制開發(fā)土地的所有人很難得到補償。雖然為了貫徹1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，英國曾設(shè)立基金對發(fā)展增益受到限制的所有人進行“支付”，但這種支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且它也只是維持了很短一段時間。從理論上說，作為公共權(quán)力機構(gòu)，英國政府最終會將其所獲取的土地發(fā)展增益用于全體人民；即便如此，限制開發(fā)土地畢竟缺乏直接的制度渠道來獲取發(fā)展增益。而在美國制度模式下，限制開發(fā)土地的發(fā)展增益可以通過發(fā)展權(quán)交易市場來實現(xiàn)，土地發(fā)展增益由所有的土地所有人共享。美國制度模式對中國的重要啟示在于，土地發(fā)展權(quán)配置（利益分配）還應(yīng)當(dāng)考慮到一個群體，即根據(jù)土地規(guī)劃管理沒有被征地機會的土地所有權(quán)人——大田農(nóng)民（農(nóng)村集體）。他們雖然沒有公開表達(dá)權(quán)益訴求，是“沉默的大多數(shù)”，但理論上也應(yīng)當(dāng)享有土地發(fā)展權(quán)，分享土地發(fā)展增益。
目前中國的相關(guān)制度與英國的土地發(fā)展權(quán)國有制度接近，土地發(fā)展增益幾乎全部國有，制度未能明確保障被征地農(nóng)民對土地發(fā)展增益的分享，也未考慮并無被征地機會的大田農(nóng)民對土地發(fā)展增益的分享。這種模式曾經(jīng)在英國遭遇失敗，目前在中國實踐中也遇到了一些挑戰(zhàn)，故有學(xué)者持土地發(fā)展權(quán)派生論，主張按照土地征收后的用途和市場價補償農(nóng)民。這種“農(nóng)民利益立場”的主張，其本質(zhì)是失地農(nóng)民獨享土地發(fā)展增益，國家不能參與分享。這與美國的土地發(fā)展權(quán)定額私有明顯不同，它缺乏美國制度中不同地塊上發(fā)展增益的平衡機制，以及所有的土地所有權(quán)人對土地發(fā)展增益的共享機制。土地發(fā)展權(quán)派生論顯然更不合理，它幾乎剝奪了大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，使他們無法分享土地發(fā)展增益；而在土地發(fā)展權(quán)（益）國有模式下，大田農(nóng)民還可能通過某種具體機制來實際分享土地發(fā)展增益。
英美兩國的土地發(fā)展權(quán)制度，雖然不一定可以直接被中國借鑒，但它們?nèi)匀挥兄喈?dāng)重要的意義。這主要體現(xiàn)在兩個方面，一是有助于從法律理論上理解土地發(fā)展權(quán)及中國相關(guān)制度實踐，二是有助于從具體立法和制度上完善土地發(fā)展增益的分配機制。
五、中國有關(guān)制度的土地發(fā)展增益意涵
我國近乎采取土地發(fā)展權(quán)（益）國有模式，土地用途管制、征地補償、國有土地使用權(quán)二級市場交易等制度都是土地發(fā)展權(quán)（益）的實現(xiàn)機制。這些土地發(fā)展的有關(guān)制度，有助于對土地發(fā)展權(quán)配置（土地發(fā)展增益分配）進行理論層面的理解和制度層面的完善。
（一）土地發(fā)展有關(guān)制度及其變遷
目前，我國土地開發(fā)由國家控制，土地發(fā)展增益也由國家占有。首先，國家控制著農(nóng)村土地的用途及其轉(zhuǎn)變�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定：“國家實行土地用途管制制度”，“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”（第四條），并對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作了嚴(yán)格的程序規(guī)定。其次，國家對農(nóng)村集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了嚴(yán)格的限制。《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，只在極個別情況下例外（第六十三條）�！叭魏螁挝缓蛡€人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，只有個別情況下例外（第四十三條）。第三，國家通過土地征收補償制度來占有土地發(fā)展增益�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償�！保ǖ诙䲢l）法律沒有對“公共利益”的進行明確界定，實踐中地方政府有擴大“公共利益”進行征地的傾向。[38]
在土地發(fā)展有關(guān)制度下，目前農(nóng)村自身的發(fā)展和建設(shè)也不能隨意利用土地�，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)（第五十九條）。根據(jù)具體情形，需要國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)或市、縣人民政府批準(zhǔn)（第四十四條）。這些規(guī)定在1986年頒行的《土地管理法》中（第三十九條、第四十條）就已成型。而在1986年之前，鄉(xiāng)村兩級可以自主利用土地，土地非農(nóng)使用的管制并不嚴(yán)格。1982年頒行的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定，在村鎮(zhèn)內(nèi)，個人建房和社隊企業(yè)、事業(yè)單位建設(shè)用地，都應(yīng)按照規(guī)定，辦理申請、審查、批準(zhǔn)的手續(xù)（第五條）。審批村鎮(zhèn)建房用地，以村鎮(zhèn)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)為基本依據(jù)（第十三條）。村莊規(guī)劃由生產(chǎn)大隊制訂，集鎮(zhèn)規(guī)劃由公社制訂，經(jīng)社員代表大會或社員大會討論通過后，分別報公社管理委員會或縣級人民政府批準(zhǔn)（第八條）。
《土地管理法》的頒行固然是以保護耕地、有效規(guī)劃、合理利用土地為目的，但客觀上卻對農(nóng)民的土地發(fā)展增益進行了限制、剝奪和重構(gòu)。1986年之前，所有農(nóng)民（農(nóng)村集體）享有土地非農(nóng)使用的自由，它被視為土地使用的范疇，即農(nóng)民在事實上享有土地發(fā)展權(quán)（益）；1986年《土地管理法》頒行后，農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)（益）就開始受到限制，土地的非農(nóng)使用需要縣級以上政府審批；1998年修訂的《土地管理法》，對土地管理和利用方式進行了重大變革，實現(xiàn)了從分級限額審批到用途管制的轉(zhuǎn)變，土地的非農(nóng)使用權(quán)利完全掌握在政府手中。可以說，上述制度的變遷，是廣大農(nóng)民（農(nóng)村集體）逐漸喪失土地發(fā)展權(quán)（益），政府逐漸壟斷土地發(fā)展權(quán)（益）的過程。政府壟斷土地開發(fā)一級市場，并通過土地開發(fā)二級市場來實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)（益）。
《土地管理法》將土地發(fā)展權(quán)（益）國有化，這是國家管制權(quán)行使的附屬產(chǎn)物�，F(xiàn)代社會中，國家管制權(quán)行使有充分的正當(dāng)理由，但這并不表明相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)（益）國有化的初始配置就一定完全合理。無論何種情形，將國有土地的發(fā)展權(quán)初始配置給國家，這大概不會有爭議。在計劃經(jīng)濟體制下，將農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)配置給國家，也不會有很大爭議。因為在計劃經(jīng)濟體制下，不同群體的利益分歧可以通過國家的指令性計劃來加以協(xié)調(diào)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，不同群體的利益已有很大分化，人們的權(quán)利意識也大大增強，利益分配主要通過法律上的權(quán)利配置來解決。這種背景下，國家、城郊村集體、農(nóng)業(yè)村集體、個體農(nóng)民的土地發(fā)展增益分配，很難通過行政指令進行協(xié)調(diào)，因此需要法律賦權(quán)機制。
土地發(fā)展權(quán)（益）的法律配置，需要全面和仔細(xì)地考量。在保護耕地、有效規(guī)劃、合理利用土地等公共目的下，一些土地可以非農(nóng)開發(fā)，另一些則沒有開發(fā)機會，它們之間的發(fā)展增益需要平衡，因此需要思考沒有被征地機會的大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)（益）問題；土地發(fā)展增益的實現(xiàn)，有賴于失地農(nóng)民的土地所有權(quán)，而且會極大改變失地農(nóng)民的生存環(huán)境，因此需要思考失地農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)（益）問題。
（二）大田農(nóng)民的土地發(fā)展增益
1980年代，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，在近十年的時間里，農(nóng)民創(chuàng)造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占國民經(jīng)濟半壁河山的奇跡，也創(chuàng)造了農(nóng)村居民收入增長快于城市居民的奇跡。其重要原因之一，就是農(nóng)民擁有用集體土地發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)的權(quán)利，即在事實上享有土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)民可以獨占土地發(fā)展增益，土地可以成為發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資本，[39]這是華西村、南街村、大寨村等工業(yè)化的集體化村莊經(jīng)濟越來越壯大、村民福利持續(xù)增長的基礎(chǔ)。[40]享有土地發(fā)展權(quán)，能夠分享土地發(fā)展增益、實現(xiàn)土地資本化是這些村莊在市場經(jīng)濟條件下成功的重要原因。只要這種土地發(fā)展增益格局不變，這些村莊就能持續(xù)欣欣向榮�？梢哉f，所有的城郊村莊，只要能遏制村莊內(nèi)部的離心力，解決內(nèi)部的利益分配問題，都可能成功建立集體化運作模式。
與南街村等村莊相比，其它村莊就沒有抓住“歷史機遇”。1986年《土地管理法》頒布后，大田農(nóng)民分享土地發(fā)展增益的權(quán)利被國家剝奪，他們“依法”喪失了土地發(fā)展權(quán)。在當(dāng)前的土地用途管制、土地規(guī)劃制度下，城市規(guī)劃區(qū)之外的土地喪失了發(fā)展機會，其發(fā)展增益聚集在規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的土地上。也就是說，城市規(guī)劃區(qū)的土地發(fā)展增益“聚集”了廣大大田農(nóng)民所“依法”喪失的土地發(fā)展增益。因此，土地發(fā)展增益不應(yīng)該僅僅由剛好處在規(guī)劃區(qū)的被征地農(nóng)民獨享；那些沒有區(qū)位優(yōu)勢、無地可征的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的大田農(nóng)民，也應(yīng)該分享規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地發(fā)展增益。[41]這樣，既可以保護大田農(nóng)民的土地發(fā)展增益，也可以避免城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)出現(xiàn)土地食利者階層。
在英國，通過土地發(fā)展權(quán)的國有化，國家獲取了大部分土地發(fā)展增益，從理論上講，這些利益可以通過公共財政來實現(xiàn)社會共享。在美國，通過土地發(fā)展權(quán)配置，土地發(fā)展增益被強制分配到所有地塊上，從而實現(xiàn)社會共享。英美兩國通過不同的方式，實現(xiàn)廣大公眾土地發(fā)展增益的分享。我國的土地用途管制和征地補償?shù)闹贫仍O(shè)計初衷也是如此。國家壟斷了土地開發(fā)一級市場（發(fā)行市場），政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對城市國有土地（毛地）或鄉(xiāng)村集體土地（生地）進行統(tǒng)一的征收、拆遷、安置、補償，并進行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使其成為熟地，然后在土地開發(fā)二級市場中有償出讓或轉(zhuǎn)讓，交易收益歸國家所有，進而通過公共財政將這些收益用于全體人民。這一制度初衷如能實現(xiàn)，也可以避免土地發(fā)展增益被少數(shù)人壟斷。
然而，目前我國的制度實踐卻不如人意，大田農(nóng)民與土地發(fā)展權(quán)（益）缺乏制度上的聯(lián)系。與美國土地發(fā)展權(quán)制度相比，中國征地補償制度存在的一個問題是，那些偏遠(yuǎn)農(nóng)村大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)（益）一直被忽略，不但被媒體和社會忽略，而且被國家忽略。在理論上，全國的每一塊土地都天然地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)；實際上，土地用途管制和土地征收制度將土地發(fā)展權(quán)收歸國有，并由政府進行發(fā)展增益分配。雖然土地發(fā)展增益確實有相當(dāng)部分通過公共財政用于偏遠(yuǎn)農(nóng)村，但是目前國家以城市為主要發(fā)展重心，大田農(nóng)民能夠分享到的土地發(fā)展增益非常有限。而且，公共財政開支與大田農(nóng)民的土地發(fā)展增益缺乏明確的制度聯(lián)系。大田農(nóng)民的土地缺乏被征收的機會，他們不會、也不懂得爭取發(fā)展增益，他們是“沉默的大多數(shù)”。
（三）失地農(nóng)民的土地發(fā)展增益
我國的征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍；征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，以及被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定（第四十七條）。這種土地補償費的法定計算方式雖然不盡科學(xué)，但其計算結(jié)果與征收前農(nóng)地純收入資本化的“影子價格”，大體上是相當(dāng)?shù)�。[42]根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)計算出來的征地補償費用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地征收后的非農(nóng)用地市場價格。這意味著，我國的土地征收制度未能明確保障失地農(nóng)民對土地發(fā)展增益的分享，失地農(nóng)民并不享有土地發(fā)展權(quán)（益）。這種模式存在諸多問題：
第一，在理論上不能自圓其說。前已闡述，從理論上講，土地發(fā)展增益來源于全體人民的努力，應(yīng)當(dāng)屬于全體人民。失地農(nóng)民雖然不能獨享土地發(fā)展增益，但他們至少可以參與分享一定的發(fā)展增益，甚至在其中應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先地位，畢竟土地發(fā)展增益的實現(xiàn)有賴于他們的土地所有權(quán)。而且，中國農(nóng)民不為城鎮(zhèn)社會保障體系所覆蓋，土地因此構(gòu)成農(nóng)民農(nóng)業(yè)就業(yè)權(quán)和社會保障權(quán)的載體。[43]農(nóng)民失去土地，就會同時失去就業(yè)和社會保障，因此理應(yīng)讓他們參與分享土地發(fā)展增益。
第二，在實踐中可能導(dǎo)致失地農(nóng)民生活水平的實際下降。由于中國存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)生活成本有著巨大的差異。一個農(nóng)村家庭如果有十畝土地，年收入雖然不多，卻可以維持全家溫飽。土地被征收后，失地農(nóng)民如果不能在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)，得到的補償費用很難維持整個家庭在城市的長遠(yuǎn)生活。如果土地被征收前主要用于種植經(jīng)濟作物或經(jīng)營高效農(nóng)業(yè)，則失地后農(nóng)民的生活水平會下降得更加明顯。近二十年來的土地征收，制造了一個完全失去土地同時又無法在城市穩(wěn)定就業(yè)的失地農(nóng)民群體，他們在失地后生活水平下降，心理上的被剝奪感很強，這帶來了諸多社會問題。
第三，可能剝奪失地農(nóng)民的習(xí)慣利益，從而導(dǎo)致激烈的對抗。在城郊農(nóng)村，土地被征收之前，農(nóng)民就享有了一些不合法的習(xí)慣利益。他們在土地上從事一些經(jīng)營活動，占有了土地非農(nóng)使用的發(fā)展增益，例如，將村里的“四荒地”出租給企業(yè)，建停車場、農(nóng)貿(mào)市場，大量建造出租房屋。這些經(jīng)營行為也許并不合法，但國家限于執(zhí)法能力未能及時查處，因此這些農(nóng)民長期享受非法的習(xí)慣利益。一旦國家正式征收事實上得以開發(fā)的土地，并僅僅按照目前的法定標(biāo)準(zhǔn)進行補償，農(nóng)民因習(xí)慣利益喪失，就可能產(chǎn)生嚴(yán)重的被剝奪感，進而引發(fā)激烈的抵抗，導(dǎo)致群體性事件甚至惡性事件的發(fā)生。
第四，可能給失地農(nóng)民的帶來巨大心理沖擊�，F(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)基本上沒有考慮市場條件，如土地的區(qū)位、征收后的用途等，這可能導(dǎo)致失地農(nóng)民心理不平衡，尤其是對房屋的補償，主要考慮重置成本，這與城市房屋拆遷按照市場價進行補償形成了強烈的反差。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定�！背墙即�、城中村的房屋與城市國有土地上的房屋比鄰而立、犬牙交錯，補償標(biāo)準(zhǔn)差距甚大，失地農(nóng)民比照城市土地和房屋的市場價格，從心理上就難以接受法定征地補償標(biāo)準(zhǔn)。
第五，可能使法定征地補償標(biāo)準(zhǔn)難以執(zhí)行�？紤]到種種現(xiàn)實挑戰(zhàn)，政府可能因嚴(yán)格執(zhí)法成本過高而放棄執(zhí)法，向失地農(nóng)民妥協(xié)，也可能因“維穩(wěn)”壓力而給予失地農(nóng)民更多的補償。一些地方政府甚至開始傾向于以非農(nóng)用地市場價補償失地農(nóng)民，這在城中村改造中最為明顯，它事實上造就了一個土地食利者群體。這些做法無疑在消解法定補償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，且損害了法律的權(quán)威。
上述問題應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒e極解決。法律應(yīng)當(dāng)賦予失地農(nóng)民足夠而恰當(dāng)?shù)耐恋匕l(fā)展權(quán)（益），既維護失地農(nóng)民的土地發(fā)展增益，也平衡失地農(nóng)民與大田農(nóng)民之間的利益分配。這樣，可以從理論和制度上對“維護農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)完整”的土地發(fā)展權(quán)派生論主張作出正確回應(yīng)。
六、中國土地發(fā)展權(quán)的制度前景
（一）不宜借鑒美國制度模式
美國的土地發(fā)展權(quán)制度有很多優(yōu)點，它能夠消除非個人努力而導(dǎo)致的土地增值，補償因分區(qū)政策而開發(fā)受限的土地所有人，從而保證公平；能夠減緩政治壓力，特別是來自試圖把土地賣給開發(fā)商的土地所有人的壓力；能夠促使土地所有人避免利益分裂，聯(lián)合成統(tǒng)一的群體；能夠大大減少因土地分區(qū)規(guī)劃所帶來的申訴和爭議及相應(yīng)的成本；能夠更低成本地保護農(nóng)地、開敞空間、歷史遺跡、環(huán)境敏感區(qū)；能夠促進城市的理性發(fā)展和擴張；能夠在技術(shù)上避免征收土地，減少社會矛盾。[44]
倘若中國借鑒美國的土地發(fā)展權(quán)制度，且這一制度能在實踐中有效運作，上述優(yōu)點應(yīng)該也可以體現(xiàn)出來。然而，土地發(fā)展權(quán)制度的成功運作依賴于嚴(yán)格的外部條件，包括法律制度對權(quán)利的明確界定、科學(xué)合理的分區(qū)規(guī)劃政策、公眾對發(fā)展權(quán)制度的充分認(rèn)可、政府對市場的高效監(jiān)管等。在美國，這些背景性條件在一些地區(qū)也很難全部具備，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的實際運作效果因此往往難符預(yù)期。[45]目前中國的多數(shù)地區(qū)，很難在短時間內(nèi)達(dá)到美國式土地發(fā)展權(quán)制度成功運作的背景性條件，因此全面借鑒美國制度模式的時機并不成熟。當(dāng)然，具備條件的地區(qū)，可以嘗試以項目的形式進行土地發(fā)展權(quán)改革實驗，然后根據(jù)實驗的成效謹(jǐn)慎決定是否應(yīng)當(dāng)在更大范圍內(nèi)推行這一制度。
一些中國學(xué)者基于美國土地發(fā)展權(quán)制度的優(yōu)點，而主張在中國全面借鑒這一制度，[46]這顯然不夠嚴(yán)肅謹(jǐn)慎。[47]美國的土地發(fā)展權(quán)制度，與中國相關(guān)制度有著相當(dāng)不同的基礎(chǔ)，全面借鑒會涉及一連串的制度變動，帶來的弊端可能多于得到的優(yōu)勢。目前中國近乎采取土地發(fā)展權(quán)國有模式，要轉(zhuǎn)換為美國土地發(fā)展權(quán)定額私有模式，制度轉(zhuǎn)換的成本會非常高。尤其不能不考慮的是，全面賦予所有土地以發(fā)展權(quán)，國家要限制農(nóng)民開發(fā)就必須買斷其土地發(fā)展權(quán)，這會讓中西部地方政府有限的財政能力雪上加霜；倘若國家無力買斷農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，就很難阻止農(nóng)民低度開發(fā)土地，從而造成土地浪費，并使嚴(yán)格的耕地保護政策落空、土地用途管制制度虛化。
（二）堅持并完善土地發(fā)展權(quán)國有模式
當(dāng)前中國征地糾紛頻發(fā)，矛盾較為尖銳，一些地方的征地補償未能依法進行，基層政府的執(zhí)法也存在一些問題，土地發(fā)展權(quán)派生論因此批判現(xiàn)有土地發(fā)展權(quán)國家模式，主張將土地發(fā)展權(quán)完全賦予城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地所有權(quán)人。如果這種主張付諸實施，土地發(fā)展增益將主要由占有特殊位置土地的城郊農(nóng)民享有，這必將催生土地食利者群體，加劇社會不公。因為在土地用途管制政策下，城市規(guī)劃區(qū)以外的土地不能轉(zhuǎn)變用途、開發(fā)利用，根本無法享有土地發(fā)展增益。目前中國近乎采取土地發(fā)展權(quán)國有模式，國家通過征地補償制度壟斷土地一級市場，獲得了幾乎全部土地發(fā)展增益。從原則和大方向上講，這種制度模式大體能體現(xiàn)社會公平，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀猿�。不能因為土地征收補償過程中存在個別腐敗官員，就認(rèn)為國家獲得的土地發(fā)展增益全部被腐敗官員獲取，這不符合事實。從理論上講，政府獲得的土地發(fā)展增益，最終會通過公共財政用于全體人民。
然而，目前的制度未能明確保障失地農(nóng)民的土地發(fā)展增益，這存在一些偏差，應(yīng)當(dāng)加以改正完善。失地農(nóng)民得到的補償太少，失地后生活質(zhì)量有所下降，這反過來使得法定征地補償標(biāo)準(zhǔn)難以得到嚴(yán)格實施，又因此有部分失地農(nóng)民獲得過多補償。這些偏差并不構(gòu)成否定土地發(fā)展權(quán)國有的充分理由，只是意味著過于嚴(yán)格的土地發(fā)展權(quán)國有制度，執(zhí)行效果并不理想，執(zhí)行成本卻過高。對此，周誠教授曾提出“私公兼顧論”和“農(nóng)地全面產(chǎn)權(quán)觀”，指出在農(nóng)地自然增值的公平分配應(yīng)當(dāng)全面顧及失地農(nóng)民和國家。[48]這種認(rèn)識既堅持了土地發(fā)展權(quán)國有，也保障了失地農(nóng)民的權(quán)益，盡管對大田農(nóng)民的權(quán)益關(guān)注不夠。事實上，完全嚴(yán)格的土地發(fā)展權(quán)國有制度很難存續(xù)。目前臺灣地區(qū)明確宣示土地發(fā)展權(quán)國有，但政府并沒有獲取全部土地發(fā)展增益，農(nóng)地所有權(quán)人在土地開發(fā)中可以分享不菲的發(fā)展增益。我國法律需要在土地發(fā)展權(quán)國有的基本制度下，適當(dāng)考慮失地農(nóng)民分享土地發(fā)展增益，以保證他們過上小康生活。這需要適當(dāng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，同時嚴(yán)格執(zhí)行補償標(biāo)準(zhǔn)。政府不能因為“土地財政”需要而剝奪失地農(nóng)民，也不能因為“釘子戶”抗?fàn)幎Ц冻龇ǘ?biāo)準(zhǔn)的補償費用。
目前有關(guān)制度忽視大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，對其土地發(fā)展增益缺乏明確保障，這應(yīng)當(dāng)加以完善。在大體堅持土地發(fā)展權(quán)國有的同時，需要在公共財政和預(yù)算方面進行具體制度建設(shè)，保障大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)（益）的實現(xiàn)�？梢钥紤]建立專門的制度，從已開發(fā)土地的發(fā)展增益中拿出適當(dāng)?shù)姆蓊~進行再分配，用于補償那些沒有征地機會的大田農(nóng)民，正是他們的農(nóng)業(yè)耕作為社會提供了糧食安全、生態(tài)效益、良好環(huán)境等公共品�？梢钥紤]在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼之外，專門增加一項“土地發(fā)展權(quán)補貼”，按土地面積進行發(fā)放；國家可以從全國“土地財政”收入中提取一定比例的經(jīng)費，作為“土地發(fā)展權(quán)補貼”的資金來源。還可以考慮從“土地財政”收入中提取一定的經(jīng)費，作為農(nóng)村社會風(fēng)險基金，用來資助遭遇疾病、災(zāi)害、事故等亟需幫助的農(nóng)民家庭。特別需要說明的是，上述具體制度需要突破行政區(qū)劃，在全國層面建立。因為中國是中央集權(quán)程度較高的單一制國家，國家發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)導(dǎo)致各地發(fā)展?fàn)顩r差異很大，聚集資源的能力相當(dāng)不同，可以分享的土地發(fā)展增益有很大差別，只有全國性的制度才能保障各地農(nóng)民公平享受土地發(fā)展增益。當(dāng)然，這涉及到復(fù)雜的中央地方關(guān)系及省際財政關(guān)系協(xié)調(diào)。
總共4頁 [1] 2 [3] [4]
上一頁 下一頁
