[ 彭建安 ]——(2013-3-20) / 已閱4562次
近年來(lái)，我國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)為了履行法律監(jiān)督職能、維護(hù)社會(huì)公共利益，在法律明確規(guī)定的民事抗訴監(jiān)督職能之外，又探索了支持起訴、督促起訴等方式介入民事訴訟，在防止國(guó)有資產(chǎn)流失、防治環(huán)境污染、維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是，由于立法的缺失以及檢察權(quán)定位的爭(zhēng)論，各地檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐探索一直面臨重重困擾與質(zhì)疑，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的方式也存在不同觀點(diǎn)。自2013年1月1日開(kāi)始，修改后的民事訴訟法正式施行，從制度上確立了公益訴訟，同時(shí)也保留了支持起訴的原則。在此背景下，有必要對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的不同方式進(jìn)行重新梳理與探討。
兩種概念的辨析
督促起訴是指針對(duì)遭受損害的國(guó)有資產(chǎn)或社會(huì)公共利益，有關(guān)監(jiān)管部門(mén)或國(guó)有單位沒(méi)有行使、怠于行使自己的職責(zé)，并且該損害可以通過(guò)民事訴訟獲得司法救濟(jì)的，檢察機(jī)關(guān)督促有關(guān)監(jiān)管部門(mén)或國(guó)有單位提起民事訴訟，從而保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的民事檢察制度。
支持起訴是指對(duì)于損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，若具有起訴權(quán)的主體因?yàn)椴痪邆湓V訟經(jīng)驗(yàn)、能力等原因沒(méi)有提起民事訴訟時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位可以支持受損害的單位或者個(gè)人向法院起訴。雖然民事訴訟法第15條規(guī)定的支持起訴主體較為寬泛，但長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)上的許多單位和組織都缺乏相應(yīng)的積極性。各地檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴的主體積極進(jìn)行實(shí)踐，使這一原則獲得了較強(qiáng)的生命力。
兩種制度之間的聯(lián)系與區(qū)別
檢察機(jī)關(guān)通過(guò)督促起訴、支持起訴的方式介入民事訴訟，兩者的聯(lián)系在于具有共同的理論基礎(chǔ)，貫徹、體現(xiàn)了憲法所賦予的法律監(jiān)督職能。檢察院的法律監(jiān)督職能是指對(duì)法律實(shí)施的全面監(jiān)督，不僅包括對(duì)刑事法律實(shí)施的監(jiān)督，也包括對(duì)民事法律和行政法律實(shí)施的監(jiān)督。在民事訴訟中，這種檢察監(jiān)督的目的有兩個(gè)方面:一是防止司法裁判不公正的產(chǎn)生;二是保障國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、公民重要權(quán)利在私法領(lǐng)域更為公正、有效地受到保護(hù)。因此，檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的兩種方式在性質(zhì)上是統(tǒng)一的，是法律監(jiān)督權(quán)在司法實(shí)踐中的具體化，其最終目的是保證國(guó)家法律得到正確統(tǒng)一的實(shí)施，伸張公平正義，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
兩種制度的不同之處在于以下幾個(gè)幾個(gè)方面。
(1)法律依據(jù)不同
如前所述，支持起訴是我國(guó)民訴法規(guī)定的一項(xiàng)基本原則。而督促起訴是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)人民檢察院組織法所賦予的法律監(jiān)督職能和社會(huì)實(shí)際情況的需要所進(jìn)行的一種制度探索，目前民事訴訟法尚未加以規(guī)定。
(2)行使職權(quán)的方式不同
督促起訴是由檢察機(jī)關(guān)向有關(guān)單位發(fā)出督促意見(jiàn)，由有關(guān)單位向法院提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出督促意見(jiàn)后并不實(shí)際參與訴訟過(guò)程。支持起訴是對(duì)受害者予以道義上的支持或者法律、物質(zhì)上的幫助，來(lái)協(xié)助受害人以自己的名義向法院提起民事訴訟;檢察機(jī)關(guān)提供的幫助可能包括撰寫(xiě)訴訟文書(shū)、指導(dǎo)收集證據(jù)、墊付必要費(fèi)用等等。
(3)法律效力不同
在支持起訴時(shí)，被支持的受害方對(duì)自己的民事權(quán)利享有處分權(quán)，因此可以自主決定是否提起訴訟。而在督促起訴中，被督促單位必須接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，若被督促單位依然不提起訴訟，致使國(guó)家或社會(huì)公共利益遭受實(shí)際損失的，檢察院可以向有關(guān)部門(mén)提出法律或紀(jì)律處理建議;構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。
檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟應(yīng)遵循的原則
(1)維護(hù)公益的原則
檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的直接目的，是維護(hù)社會(huì)公共利益和法律秩序。公共利益在理論上一般是指“不確定多數(shù)人的利益”，公益受損的情形通常包括國(guó)有資產(chǎn)流失、造成環(huán)境污染、侵犯大眾消費(fèi)者利益等等。另外，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，檢察機(jī)關(guān)在某些案件中支持弱勢(shì)當(dāng)事人起訴，雖然在個(gè)案中并不一定涉及到“多數(shù)人”的利益，但支持起訴的目的不是出于檢察機(jī)關(guān)自身的利益，而是為了從整體上維護(hù)私法秩序和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，因此亦符合維護(hù)公益的原則。維護(hù)公益的原則符合檢察機(jī)關(guān)的憲法地位與職能范圍，并有效限定檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的范圍。
(2)窮盡救濟(jì)的原則
窮盡救濟(jì)原則，是指當(dāng)侵犯公共利益的行為或弱勢(shì)群體受損的案件發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)盡可能由受害者自身或負(fù)有直接職責(zé)的部門(mén)提起、支持民事訴訟;只有在當(dāng)事人尋求了其他的救濟(jì)方式后均無(wú)效果，均無(wú)法獨(dú)立完成民事訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)方以公益維護(hù)者的身份，介入民事訴訟實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。這是因?yàn)閺拿恳痪唧w個(gè)案的角度來(lái)看，必然會(huì)存在負(fù)有直接管理、保護(hù)職能的主體，例如國(guó)有企業(yè)或國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)、消費(fèi)者權(quán)益組織、工會(huì)等等。這些單位或組織熟悉相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)、技術(shù)與規(guī)章制度，能有效地處理應(yīng)對(duì)各類復(fù)雜具體的情況，這是司法機(jī)關(guān)無(wú)法替代的。
窮盡救濟(jì)原則一方面有利于充分發(fā)揮各類單位、組織的自主性和能動(dòng)性，也有利于實(shí)行專業(yè)分工、提高維權(quán)效率。另外，介入民事訴訟需要投入大量的人力、物力資源，檢察機(jī)關(guān)事實(shí)上不可能也沒(méi)必要壟斷維護(hù)公益的職能。因此，作為一般意義上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公益維護(hù)者，檢察機(jī)關(guān)只應(yīng)當(dāng)作為社會(huì)正義的最后防線，在窮盡了其他方式的救濟(jì)后再發(fā)揮作用。
(3)有限介入的原則
有限介入原則，是指檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟應(yīng)當(dāng)保持謙抑、適度，在實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的同時(shí)，自身的權(quán)限和介入程度僅以必要為限。督促起訴、支持起訴這兩種方式在介入程度與權(quán)利義務(wù)方面存在明顯的差別。
檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行督促起訴，僅需要向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議或督促起訴通知書(shū)，并不直接參與訴訟過(guò)程;而支持起訴則需視情況為難以起訴的弱勢(shì)方提供相應(yīng)的幫助。不同的介入方式所投入的成本和資源是不同的，這些資源的耗費(fèi)最終會(huì)外化為社會(huì)成本，由廣大公民負(fù)擔(dān)，因此檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限應(yīng)當(dāng)保持在必要的限度和范圍內(nèi)。
有限介入原則實(shí)際上決定了兩類不同的介入方式各自對(duì)應(yīng)的案件范圍。一般來(lái)說(shuō)，督促起訴的案件類型主要應(yīng)限定在國(guó)有資產(chǎn)流失等具有明確責(zé)任主體的案件，特定主體不積極履行職責(zé)本身即構(gòu)成違法;而對(duì)于那些不存在違反法定職責(zé)的案件，則不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行干預(yù)。支持起訴的對(duì)象主要適用于家庭暴力案件、勞資糾紛案件、追索撫養(yǎng)費(fèi)和贍養(yǎng)費(fèi)等案件，這些案件中受侵害的當(dāng)事人處于弱勢(shì)地位，由于自身無(wú)條件、無(wú)能力提起訴訟，需要獲得外界的支持和幫助才能維護(hù)自身權(quán)益。
多年以來(lái)的檢察實(shí)踐表明，督促起訴、支持起訴正日益成為檢察機(jī)關(guān)履行民事檢察職能的有力方式。兩種制度各有其程序機(jī)制與適用范圍，彼此之間相互配合、不可替代，共同構(gòu)建了民事訴訟領(lǐng)域里檢察權(quán)協(xié)調(diào)運(yùn)行的基礎(chǔ)。(作者為武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生)
