[ 黃禮聰 ]——(2013-4-26) / 已閱7851次
在現(xiàn)代國家管理中，行政管理的作用越來越重要。行政管理的手段也越來越多，幾乎涉及社會生活的方方面面，行政糾紛也隨之增多。與此相對應(yīng)，行政救濟就顯得很重要，既防止行政權(quán)濫用，又保護了行政相對人的合法權(quán)益。我國已經(jīng)頒布實施了行政復(fù)議法、行政訴訟法、國家賠償法、信訪條例等一系列行政救濟的法律、法規(guī)，使憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利在受到行政機關(guān)侵害時能夠獲得基本的救濟。然而，由于我國現(xiàn)有行政救濟制度還不夠完善，行政相對人合法權(quán)益不能獲得充分的保障，這和法制政府的構(gòu)建不相適應(yīng)。因此，我們要更新行政救濟的觀念、完善和健全行政救濟的制度和機制。
一、完善立法 擴大受案范圍
我國《行政訴訟法》對法院受案范圍采取了列舉的方式，其第11、12條分別列舉了應(yīng)當(dāng)受理和不能受理的案件類型。這一規(guī)定較之以往制定的各個單行法，擴大了受案范圍。但是，在實踐中仍然存在很多案件進不了訴訟渠道，公民告狀無門的現(xiàn)象。從解決社會糾紛的目的出發(fā)，原則上應(yīng)當(dāng)讓所有的行政爭議能夠在法院得到最終解決。為了精確界定行政訴訟的范圍，避免出現(xiàn)“掛一漏萬”現(xiàn)象，在立法技術(shù)上，法院受案范圍宜采用概括式規(guī)定；對于特殊行政行為法院不宜受理的，用列舉的方式明確排除。
擴展受案范圍應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面考慮：第一，確立“司法最終救濟”原則。第二，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。第三，將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。
二、規(guī)范程序 確保救濟公平
建設(shè)社會主義和諧社會目標的提出，對行政救濟程序的公正性提出了更高的要求。我國現(xiàn)行法律中的有關(guān)行政救濟程序缺乏公正性和公開性。例如，我國行政復(fù)議法第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”目前這種行政復(fù)議以書面審查為原則的方式，雖然方便快捷，但是難以確保裁判的公正性。
在行政復(fù)議程序方面，我國行政復(fù)議法的規(guī)定與其他發(fā)達國家相比尚有差距。建議對行政復(fù)議程序進行改革：第一，改變書面審理方式為當(dāng)事人雙方共同參與審理方式。第二，引入聽證程序，使當(dāng)事人對整個行政復(fù)議活動進行監(jiān)督。第三，建立回避制度。明確規(guī)定復(fù)議人員自行回避和相對人申請回避兩種回避的情形。第四，規(guī)定律師代理和訴權(quán)告知制度。
三、健全體制 保障救濟獨立
行政救濟機關(guān)的獨立性是實現(xiàn)公正裁判和救濟的必要條件及重要保障。我國從20世紀80年代中期開始在各級法院設(shè)立了行政審判庭，同時在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立了行政復(fù)議機構(gòu)。從行政訴訟救濟上看，法院法官在實踐中不獨立，影響了獨立裁判和公正執(zhí)法。從行政復(fù)議救濟上看，行政復(fù)議機構(gòu)和人員也缺乏獨立性。我國的行政復(fù)議機構(gòu)主要有所屬本級人民政府、上一級主管部門、上一級人民政府和原作出行政行為的機關(guān)四種類型。
行政救濟機構(gòu)缺乏獨立性，完善救濟體制，保障行政救濟機構(gòu)的獨立性，可以從以下方面進行考慮：
第一，從制度上保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。第二，強化行政復(fù)議機構(gòu)和人員的獨立地位。
四、明確標準 加大補償力度
從行政復(fù)議救濟上看，我國行政復(fù)議法第3條第3項規(guī)定，行政復(fù)議機構(gòu)“審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬定行政復(fù)議決定”。可見，我國行政復(fù)議的審查標準是對行政行為進行合法與合理性審查。從我國行政訴訟法第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”上看，行政訴訟中排除了對行政行為的合理性審查。
行政主體實施行政行為應(yīng)符合行政合法性原則和行政合理性原則。我國目前行政復(fù)議的審查標準是對行政行為“合法與合理性”審查，但在現(xiàn)行行政訴訟中則排除了對行政行為的合理性審查。在行政復(fù)議或是行政訴訟中都應(yīng)確立行政合法與合理的全面審查標準，真正做到程序上合法，事實上客觀公正。
行政救濟制度的完善離不開國家賠償及國家補償制度的完善。我國不能僅僅停留在由于行政違法行為引起的國家賠償層面上的研究，還應(yīng)更深入地對來自政府合法行為給相對人造成損害指國家賠償制度的研究。
五、拓寬渠道 發(fā)揮救濟功效
我國目前的行政救濟渠道比較單一，主要集中在行政復(fù)議和行政訴訟兩種方式上，不利于行政救濟功能的發(fā)揮，不利于行政相對人。我國行政訴訟法第37條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或其他組織可以先向上一級行政機關(guān)或者法律法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的再向法院提起訴訟的，依照法律法規(guī)的規(guī)定。”這是我國有關(guān)行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系最直接的法律規(guī)定。
從實證角度來看，這一制度設(shè)計本身存在著嚴重的缺陷，行政救濟必須拓寬渠道。第一，建立行政訴訟有限調(diào)解制度。《中華人民共和國行政訴訟法》第7條規(guī)定：“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等”，它構(gòu)成了建立行政訴訟有限調(diào)解制度的法理基礎(chǔ)。第二，借鑒國外行政救濟制度，設(shè)立行政裁判所。從性質(zhì)和程序上看，行政裁判機構(gòu)獨立于行政機關(guān)，裁判所獨立辦案，不受行政機關(guān)及其官員干預(yù)，裁判所審理案件基本適應(yīng)司法程序。當(dāng)事人對行政裁判所的裁決不服，除非法律規(guī)定相應(yīng)裁決為終局裁決，可以允許上訴。
有權(quán)利必有救濟。隨著行政自由裁量權(quán)的擴張，完善行政救濟制度是尊重和保障人權(quán)的體現(xiàn)，也是構(gòu)建法治政府的具體措施。行政救濟是法律救濟的一種，是指國家機關(guān)通過解決行政復(fù)議、制止和矯正違法或不當(dāng)?shù)男姓謾?quán)行為，從而使行政相對人合法權(quán)益獲得救濟的法律制度。
（作者單位：江西省峽江縣人民法院）
