[ 高翔 ]——(2013-6-3) / 已閱5166次
行政訴訟的判決形式，是法院對(duì)案件終局結(jié)論的宣示，也是司法權(quán)得以影響行政權(quán)的最直接形式，從行政訴訟理論和我國(guó)的行政訴訟制度設(shè)計(jì)來(lái)看，目前我國(guó)的行政訴訟判決形式可歸納為：確認(rèn)合法或有效判決、確認(rèn)違法或無(wú)效判決、維持判決、撤銷(xiāo)判決（并可責(zé)令重作）、駁回訴訟請(qǐng)求判決、變更判決、履行判決。根據(jù)判決的形式最終對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求是否定性的、還是肯定性為標(biāo)準(zhǔn)，有研究將對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求作出否定性評(píng)價(jià)的行政訴訟判決形式成為行政訴訟消極判決。與之相對(duì)應(yīng)的對(duì)原告訴訟請(qǐng)求作出肯定性評(píng)價(jià)的可稱(chēng)之行政訴訟積極判決，如此消極判決根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行制度就有確認(rèn)合法或有效判決、維持判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決，積極判決則有：確認(rèn)違法或無(wú)效判決、撤銷(xiāo)判決（并可責(zé)令重作）、變更判決、履行判決。
根據(jù)這種分類(lèi)，不難發(fā)現(xiàn)，消極判決是對(duì)行政權(quán)行使的肯定、對(duì)相對(duì)人訴訟請(qǐng)求的否定，其涉及對(duì)相對(duì)人訴求的回應(yīng)和對(duì)行政行為效力的宣示。而我國(guó)目前既存的制度中的上述幾種能起這種作用的判決形式在運(yùn)作上存在一些在學(xué)理和實(shí)踐上均需檢視的問(wèn)題，因而以消極判決為一大類(lèi)型對(duì)否定相對(duì)人訴請(qǐng)、肯定行政行為的判決形式進(jìn)行探討便是一個(gè)很有意義的課題。
一、行政訴訟消極判決的內(nèi)涵及類(lèi)型
行政訴訟中的消極判決，指法院經(jīng)對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行實(shí)體審查后，認(rèn)為其無(wú)理由，因而對(duì)其作出否定性評(píng)價(jià)的判決形式。目前我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度規(guī)定了四種，即維持判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決、確認(rèn)合法判決、確認(rèn)有效判決。《行政訴訟法》只規(guī)定了維持判決，另外三種是在最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》里增設(shè)的判決類(lèi)型。
行政訴訟法第五十四條規(guī)定“具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。”此即為維持判決在我國(guó)現(xiàn)行法上的規(guī)定。大陸法系的德國(guó)、法國(guó)、日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟法一般采用判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，而沒(méi)有用判決維持行政行為的先例，在我國(guó)，學(xué)術(shù)界對(duì)維持判決的詬病也為時(shí)已久，主要理由是維持判決混淆了行政訴訟是對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的主旨，未能適應(yīng)司法被動(dòng)性的要求，超越了當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的范圍等。在實(shí)踐中，法官也普遍認(rèn)為維持判決“不好用”，維持判決的數(shù)量逐年減少。
最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第56條規(guī)定了駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決方式，這原本是民事審判中常見(jiàn)的判決方式，現(xiàn)在引用到行政審判中有他獨(dú)到的判決優(yōu)勢(shì)。駁回訴訟請(qǐng)求，指法院認(rèn)為原告訴的理由不成立，因而從實(shí)體上駁回原告的訴訟請(qǐng)求，在我國(guó)臺(tái)灣稱(chēng)為訴之無(wú)理由。實(shí)務(wù)界有認(rèn)為維持判決與駁回訴訟請(qǐng)求判決實(shí)際上是一個(gè)結(jié)果的兩種表現(xiàn)形式，一般而言，維持判決通常意味著駁回訴訟請(qǐng)求。駁回訴訟請(qǐng)求判決受到了理論界和實(shí)務(wù)界的普遍歡迎，與維持判決相比較，駁回訴訟請(qǐng)求判決一方面對(duì)行政決定不作正面評(píng)價(jià)，不對(duì)行政行為進(jìn)行限定，從而給行政機(jī)關(guān)補(bǔ)正瑕疵行政行為的機(jī)會(huì)，或根據(jù)以后情事的變更，在有利于相對(duì)人的情況下，對(duì)行政行為進(jìn)行調(diào)整；另一方面，符合訴判對(duì)應(yīng)原則，對(duì)原告的訴求進(jìn)行了正面回答。
最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第57條第1款規(guī)定：人民法院認(rèn)為被訴具體行政行為合法，但不適宜判決維持或者駁回訴訟請(qǐng)求的，可以作出確認(rèn)合法或者有效的判決。總的看來(lái)，確認(rèn)合法或有效判決是維持和駁回訴訟請(qǐng)求判決的補(bǔ)充判決形式，只能例外地適用。從目前的研究情況看，確認(rèn)合法、確認(rèn)有效判決方式的設(shè)立是為行政合同準(zhǔn)備的，而現(xiàn)在行政審判中對(duì)行政合同的審理沒(méi)有展開(kāi)。目前能用確認(rèn)合法這種判決方式的還有行政事實(shí)行為，而用確認(rèn)有效判決方式的基本沒(méi)有。
二、行政訴訟消極判決類(lèi)型之間的協(xié)調(diào)
駁回訴訟請(qǐng)求、維持、確認(rèn)合法或有效三種判決的判決結(jié)果都是沒(méi)有支持原告的訴訟請(qǐng)求，原告處于敗訴地位。三者的功能具有一致性。
維持判決、確認(rèn)被訴具體行政行為合法或有效判決，實(shí)質(zhì)是法院把裁判的重點(diǎn)放在了被訴具體行政行為上，是對(duì)具體行政行為的一種法律評(píng)判，判決生效后，行政機(jī)關(guān)不能隨意變更原行政行為，否則可能屬于不執(zhí)行法院生效判決，法院的判決結(jié)果在一定程度上堵住了行政機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤、消除瑕疵、使行政行為趨于盡善盡美的途徑，也可能會(huì)使法院判決成為行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人(原告)溝通的羈絆。但是這也不是絕對(duì)的，維持判決和確認(rèn)合法或有效判決的對(duì)象是合法的行政行為，但合法的行政行為并非完全沒(méi)有瑕疵，也可能有進(jìn)一步完善之需要，但此時(shí)的瑕疵行政行為只能是符合相對(duì)人利益的在一定度內(nèi)的行政行為，超過(guò)一定度的行政行為將會(huì)被推翻，但維持和確認(rèn)判決并不限制改進(jìn)行政行為的瑕疵或?qū)π姓袨檫M(jìn)一步完善，而是限制超過(guò)行政行為可維持的合法性的度以外的具有違法性的改動(dòng)。對(duì)行政行為的瑕疵進(jìn)行補(bǔ)正符合相對(duì)人利益，生效判決不但不會(huì)禁止，反而應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)。例如，生效判決確定賠償相對(duì)人100元，后行政機(jī)關(guān)考慮到100元仍不足以補(bǔ)償，主動(dòng)給110元，多給10元的行為并沒(méi)有違背判決確定的義務(wù)，當(dāng)然也不違反既判力理論。因此，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)行政行為作有利于相對(duì)人的完善。
駁回訴訟請(qǐng)求判決只對(duì)相對(duì)人的訴求進(jìn)行審查,判斷相對(duì)人不服行政行為的原因是否成立,是否具有充分的事實(shí)和法律依據(jù),這實(shí)際上是從反面審查具體行政行為是否存在明顯的或能識(shí)別的違法之處,其背后隱藏的邏輯是“法院只能量力而行,管它能管的事”。因此更符合司法權(quán)與行政權(quán)各自的界限要求。[ 劉峰：論行政訴訟判決形式的重構(gòu)——從司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的角度分析，載《行政法學(xué)研究》2007年第四期。]駁回訴訟請(qǐng)求判決把裁判的中心放在了原告的訴訟請(qǐng)求上，針對(duì)的是原告的訴訟請(qǐng)求，對(duì)被訴具體行政行為在判決主文上沒(méi)有明確，可以避免上述行政機(jī)關(guān)在判決后自行改進(jìn)行政行為可能存在障礙這一問(wèn)題，法院、行政機(jī)關(guān)都有余地。
對(duì)于駁回訴訟請(qǐng)求判決在具體適用時(shí)有如下問(wèn)題需要注意：
1、駁回訴訟請(qǐng)求判決是實(shí)體判決方式，不適用于程序問(wèn)題。對(duì)于應(yīng)當(dāng)駁回起訴的案件，不能運(yùn)用駁回訴訟請(qǐng)求判決。駁回訴訟請(qǐng)求是判決、駁回起訴是裁定，駁回起訴的案件，如果當(dāng)事人具備了起訴條件可以再起訴，駁回訴訟請(qǐng)求的案件，如果當(dāng)事人再起訴屬于重復(fù)起訴。
2、關(guān)于駁回訴訟請(qǐng)求的適用范圍。《若干解釋》第五十六條規(guī)定了以下幾種情況：“起訴被告不作為理由不能成立的； 被訴具體行政行為合法但存在合理性問(wèn)題的；被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請(qǐng)求的情形。”根據(jù)目前的研究情況，對(duì)其適用范圍還有以下認(rèn)識(shí)：(1)訴被告不作為的案件，經(jīng)審查如果認(rèn)為被告不構(gòu)成不作為或判令被告作為沒(méi)有實(shí)際意義了；(2)行政行為有瑕疵，但是可以由行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行時(shí)補(bǔ)正的，這里的瑕疵是輕微的，和行政行為的主要內(nèi)容比占的比例不重要；(3)被訴具體行政行為合法，但是這個(gè)具體行政行為是以其他行政行為的存在為前提的，在其他具體行政行為沒(méi)有結(jié)論之前，不適宜維持，應(yīng)當(dāng)駁回原告的訴訟請(qǐng)求。(4)對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施起訴的，如果認(rèn)為強(qiáng)制措施正確的，不宜維持，應(yīng)當(dāng)是駁回訴訟請(qǐng)求。強(qiáng)制措施本身，往往不是行政機(jī)關(guān)的最終行政目的，目的是為了進(jìn)一步查清案件事實(shí)或防止違法對(duì)象造成后果，后面跟進(jìn)的一定有具體行政行為，所以對(duì)強(qiáng)制措施認(rèn)為合法的，不能用維持判決，應(yīng)當(dāng)用駁回訴訟請(qǐng)求判決。(5)要求確認(rèn)事實(shí)行為違法的案件，經(jīng)審查被告的事實(shí)行為不構(gòu)成違法，應(yīng)當(dāng)用駁回訴訟請(qǐng)求的判決方式。(6)原告提出賠償請(qǐng)求，證據(jù)又不足的。（7）行政訴訟中被告改變其所作的行政行為，原告堅(jiān)持不撤訴，經(jīng)查明原行政行為合法的。
對(duì)于消極判決中的確認(rèn)判決，《若干解釋》將確認(rèn)合法判決、確認(rèn)有效判決的適用范圍界定為“具體行政行為合法，但不適宜維持或者駁回訴訟請(qǐng)求”，但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)委實(shí)非常模糊，難以操作，而且司法解釋也沒(méi)有如駁回訴訟請(qǐng)求和確認(rèn)違法或者無(wú)效那樣列舉適用對(duì)象。結(jié)合其文義，似乎應(yīng)理解為凡不能用維持判決和駁回訴訟請(qǐng)求判決的合法行政行為，全部使用確認(rèn)合法或者有效判決，類(lèi)似于兜底條款。
三、行政訴訟消極判決完善之思辨
維持判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決、確認(rèn)合法或有效判決這幾種消極判決形式在價(jià)值和功能上具有趨同性，但在具體適用上還存在一些需要厘清和完善的地方。
從法律規(guī)定的維持判決和駁回訴訟請(qǐng)求的適用范圍來(lái)看，兩者的相同之處是前提均為行政行為合法，原告的訴求無(wú)理由；不同之處是合法性的程度不同，維持判決要求非常嚴(yán)格，行政行為應(yīng)沒(méi)有任何瑕疵——行政行為應(yīng)當(dāng)證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法律規(guī)定的程序，而駁回訴訟請(qǐng)求判決的要求相對(duì)較低——行政行為一般是合法但存在合理性問(wèn)題，或雖合理但不適宜維持。因此，可以認(rèn)為前者為高標(biāo)準(zhǔn)的消極判決，后者為一般要求的消極判決。但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)也比較抽象，關(guān)于如何協(xié)調(diào)兩者調(diào)整范圍的沖突，可以考慮在維持判決與駁回訴訟請(qǐng)求判決的適用范圍上，應(yīng)當(dāng)以駁回訴訟請(qǐng)求判決為原則，以維持判決為補(bǔ)充，對(duì)沒(méi)有任何瑕疵的行政行為可考慮適用維持判決。同時(shí)根據(jù)判訴對(duì)應(yīng)原則，凡當(dāng)事人的訴訟主張，法院都應(yīng)作出回應(yīng)，凡當(dāng)事人沒(méi)有主張的，法院不能超出請(qǐng)求范圍審理和判決。維持判決最受人質(zhì)詬之處就是所判非所訴，忽視原告的處分權(quán)。因而應(yīng)考慮對(duì)維持判決的形式予以完善，可考慮改為“駁回訴訟請(qǐng)求、維持行政行為”這種形式。
對(duì)于確認(rèn)合法和確認(rèn)有效判決,有學(xué)者認(rèn)為其與維持判決一樣,完全可以為駁回訴訟請(qǐng)求判決所取代。但正如有學(xué)者指出：但在某些特殊的情況和領(lǐng)域,如不作為的案件、行政承諾、行政合同等,確認(rèn)合法和確認(rèn)有效判決仍有其存在的空間。法院對(duì)于這類(lèi)非典型行政行為賦予司法認(rèn)可,可以穩(wěn)定該領(lǐng)域的行政執(zhí)法秩序,防止當(dāng)事人的累訴。
另外有認(rèn)為對(duì)于行政事實(shí)行為可以適用確認(rèn)合法判決，但我們認(rèn)為如果經(jīng)審理被訴的事實(shí)行為合法，用駁回訴訟請(qǐng)求判決可能更為合適。因?yàn)椋壳靶姓䴔C(jī)關(guān)的事實(shí)行為在各個(gè)方面都嚴(yán)格依法的程度不是太強(qiáng)，審判實(shí)踐中，我們沒(méi)有必要把判決推向絕對(duì)化。
關(guān)于確認(rèn)合法或有效判決的另一個(gè)問(wèn)題是——這是一個(gè)判決還是兩種判決，現(xiàn)有的研究有認(rèn)為這是一種判決即確認(rèn)合法有效判決，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為確認(rèn)合法判決和確認(rèn)有效判決是兩種判決形式，確認(rèn)合法的對(duì)象是已成立但未生效的行政行為，確認(rèn)有效的對(duì)象是已成立并生效的行政行為，兩者應(yīng)嚴(yán)格加以區(qū)分
我們認(rèn)為確認(rèn)合法或有效判決應(yīng)作為一種判決形式即“確認(rèn)合法有效判決”，誠(chéng)然，在行政法理論上，行政行為的成立、合法、有效、生效是有區(qū)別的幾個(gè)概念，行政行為的成立標(biāo)志著一個(gè)行政行為在事實(shí)上的完成，是行政行為區(qū)別于非行政行為的界限，是一個(gè)事實(shí)判斷而非價(jià)值判斷，一個(gè)成立的行政行為不一定合法，合法是一個(gè)價(jià)值判斷，還需根據(jù)行政行為的合法要件來(lái)判斷一個(gè)已成立的行政行為是否合法，行政行為的生效則是另一個(gè)問(wèn)題，一個(gè)行政行為成立了不一定生效，還需符合生效要件才能發(fā)生法律效力比如需通知相對(duì)人、如果附有生效條件還需等待條件成就等，有效我們認(rèn)為基本上是和合法具有同含義，一個(gè)行政行為合法即有效，不合法不一定是無(wú)效可能是可撤銷(xiāo)，只有具有明顯而嚴(yán)重的違法情形才導(dǎo)致無(wú)效。因而確認(rèn)合法有效應(yīng)作為同一種判決形式，認(rèn)為“確認(rèn)合法的對(duì)象是已成立但未生效的行政行為，確認(rèn)有效的對(duì)象是已成立并生效的行政行為”，這種觀點(diǎn)在學(xué)理和邏輯上存在問(wèn)題，已成立但未生效的行政行為并沒(méi)有對(duì)相對(duì)人造成實(shí)際的權(quán)益侵犯，還不會(huì)進(jìn)入訴訟領(lǐng)域，因而也不會(huì)有相應(yīng)的判決形式，只有成立并生效的行政行為（其不一定合法）才對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生了直接現(xiàn)實(shí)的侵害，才符合提起訴訟的條件。
綜上所述，合理的行政訴訟消極判決我們認(rèn)為應(yīng)由如下判決類(lèi)型構(gòu)成：駁回訴訟請(qǐng)求判決；駁回訴訟請(qǐng)求、維持行政行為判決；確認(rèn)合法有效判決。而且在適用時(shí)一般適用駁回訴訟請(qǐng)求判決，對(duì)于無(wú)任何瑕疵的行政行為可適用駁回訴訟請(qǐng)求、維持行政行為判決，確認(rèn)判決作為補(bǔ)充——被訴具體行政行為合法、但不適宜判決維持或者駁回訴訟請(qǐng)求的，可以作出確認(rèn)合法有效的判決。
