[ 牛建國 ]——(2013-6-10) / 已閱15256次
為了應(yīng)對日益擁堵的交通狀況，2007年8月，北京開始實(shí)施機(jī)動車尾號限行措施。此后，南昌、長春、蘭州、貴陽、杭州、成都等城市先后實(shí)施尾號限行。截至2012年底，全國有7個城市對車輛實(shí)行“尾號”限行。
限行對于解交通擁堵燃眉之急來說，在一定時期內(nèi)也許會有些作用，但這個“因噎廢食”的舉措還面臨著合法性的質(zhì)疑。
一、“尾號限行”實(shí)際上是由交管部門制定可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件，并非具體的行政行為。而交管部門僅是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不能既然當(dāng)“裁判員”又當(dāng)運(yùn)動員。
根據(jù)各地“尾號限行”的規(guī)定與實(shí)踐，我們認(rèn)為，“尾號限行”是針對不特定數(shù)量和范圍的、對已經(jīng)取得行使許可的機(jī)動車禁止其在一定時間和一定區(qū)域內(nèi)行使的行為。該措施的特點(diǎn)是不針對某個特定的車輛，也非針對某個特定的地點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)定性為制定規(guī)范性文件的抽象行政行為。
根據(jù)法律規(guī)定及行政管理實(shí)踐，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的行政行為分為抽象的和具體的。所謂具體的行政行為是指依照法律法規(guī)的規(guī)定針對特定對象的行政行為，比如對超速車輛進(jìn)行查處等。抽象的行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對不特定對象制定的具有普遍性意義可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件的行為。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，具有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件可能具有相應(yīng)的法律效力。
從抽象行政行為與具體行政行為的概念區(qū)分來看，“尾號限行”無疑應(yīng)當(dāng)定性為抽象的行政行為。而囿于立法的滯后，法律目前還沒有針對此行為的明確授權(quán)。實(shí)踐中，交管部門為了管理工作的需要，只能將“尾號限行”定義為具體行政行為。按照成都市交管局政委楊蜀成的解釋，“尾號限行”法律依據(jù)是《道路交通安全法》（下稱《道法》）第三十九中的相關(guān)規(guī)定，即“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機(jī)動車、非機(jī)動車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會公告�！鼻也徽撌蔷唧w還是抽象的行政行為，僅從法律條文本身來看，也絕沒有賦予交管單位“尾號限行”的具體職權(quán)。從相反的角度思考，如果依據(jù)現(xiàn)行《道法》就可以對不特定尾號車輛隨意限行，那么交管部門甚至有權(quán)隨時命令所有車輛不得出門。事實(shí)上，有些城市搞的“無車日”活動已經(jīng)出現(xiàn)類似情形了。
交管部門作為行政機(jī)關(guān)，其職責(zé)是執(zhí)法，即執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定，對于違法行為進(jìn)行糾正和制裁，但如果自己都可以針對不特定車輛下達(dá)“禁行令”，那么自己無疑集立法權(quán)與行政機(jī)于一身，既當(dāng)裁判員（立法者），又當(dāng)運(yùn)動員（執(zhí)法者），就不是查處違法行為而查處違反自己命令的行為了，這明顯與權(quán)力監(jiān)督制衡原理精神相悖。
二、機(jī)動車使用權(quán)不應(yīng)受法外限制，車主的私有財產(chǎn)權(quán)和道路通行權(quán)應(yīng)予以保障。
這不是說機(jī)動車有了行使（許可）證就可以通行無阻，即便除特定區(qū)域不能通行外（如軍事區(qū)域），還是特別管制措施的限制也必須遵守，比如有關(guān)機(jī)關(guān)依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》對疫區(qū)、災(zāi)區(qū)通行進(jìn)行管制等。但這些管制必須是依法進(jìn)行。車是拿來開的，而不是停的，這是機(jī)動車使用價值的體現(xiàn)，是物權(quán)人的基本權(quán)利，也是物權(quán)人取得該財產(chǎn)的目的之一，機(jī)動車的合法所有者依憲法和法律對于自己的車輛享有自主的使用權(quán)。“尾號限行”名為限制實(shí)則等同于禁止了機(jī)動車在限行的日期正常使用，是對私有財產(chǎn)的權(quán)利限制。對于民間行為和公職行為，法律原理并不一樣。民間行為是“法無禁止便為許可”，對于公職機(jī)關(guān)行為的基本法理卻是所有行為必須有法律依據(jù)。
當(dāng)然，“尾號限行”雖存在著法律依據(jù)不足的爭議，但作為階段性交通管制措施確實(shí)也能夠起到一定的作用。隨著汽車向中小城市普及，相信越來越多的城市會采取類似措施。“尾號限行”措施的實(shí)行有一定的現(xiàn)實(shí)意義，立法上有必要明確給行政機(jī)關(guān)相關(guān)授權(quán)，因此，建議對《道路交通安全法》條文作相應(yīng)修改，增設(shè)此項規(guī)定，但應(yīng)注意以下內(nèi)容：
一、限行區(qū)域內(nèi)人口超過一定數(shù)量的可以考慮須經(jīng)所在區(qū)域常住人口通過民主程序表決，或者由交管部門所屬公安機(jī)關(guān)同級人大（常委會）決定；
二、限行期間一般不宜太長。以3個月為宜，超過3個月的須重新按程序決策，這樣做的目的不但能盡最大限度保護(hù)群眾通行，也能促使某些工程盡快按計劃完工，避免不必要的窩工拖延；
三、限行尾號不宜范圍太寬。把0-9都限了等于禁止全部車輛出行，這是絕對不能允許的。建議以不超過現(xiàn)有車輛的20%為宜，即最高可以限定兩個號，超過兩個號碼的，建議可以設(shè)定更高層級的人大（常委會）審批。因為被限行的車輛往往是跨區(qū)域的，并不定都?xì)w限行區(qū)域交管部門管理，不在程序上限制可能出現(xiàn)“區(qū)域報復(fù)”現(xiàn)象。你北京限張家口的車，人家張家口也限你北京的車，這與單一制國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的要求并不相符。（完）
作者：牛建國 成都市人大代表 四川琴臺律師行首席合伙人
