[ 王冠華 ]——(2013-6-16) / 已閱11208次
除上述分類外，還有學者認為，可以公益訴訟的原告數量多寡為標準，將民事公益訴訟模式劃分為單獨訴訟模式、共同訴訟模式（也有學者稱之為“聯合訴訟模式”）及代表人訴訟模式。由于單獨訴訟、共同訴訟以及代表人訴訟屬于訴訟方式的范疇，在各國程序法中一般都得到了規范，而且原告數量的多寡并不會改變原告的訴訟地位，也不改變訴訟本身的性質，亦不妨礙訴訟過程中當事人實體權利的正當行使，筆者以為，這一劃分方法并不科學，不應將其視為民事公益訴訟的一種模式。
2.2 我國民事公益訴訟模式的確定
民事公益訴訟模式的確定，取決于一國的法律傳統和司法政策，同時要對其現實國情進行客觀考量。考慮到目前民事公益訴訟在我國尚處于起步階段，基于我國的法律傳統和司法政策的特點，筆者以為，我國民事公益訴訟模式的選擇可以從以下幾個方面來考慮：
(1) 由于目前我國企業、群眾參與公益訴訟的意識不高，社會公益組織的經濟基礎較之于國外也很薄弱，無法承擔漫長的公益訴訟耗費的巨額成本，而且我國社會的整體信用十分低下，雖然新民事訴訟法規定只能采取二元啟動模式，但在目標模式選擇上，宜選擇三元啟動模式，即將公益訴訟的原告擴展至個人，同時賦予檢察機關以公益訴訟主體資格。如此選擇，既可以體現“人民國家、人民管理”這一憲法原則，又可以實現國家公訴、社會組織和個人訴訟的緊密結合，從而保障民事公益訴訟的有序進行和健康發展。
(2) 對于個人提起訴訟是采取直接起訴模式還是采取前置審查起訴模式，則需視“利害關系”的性質分別規定。對于與個人存在直接利害關系的、同時又可能損害國家利益或者社會公共利益的案件，宜采取個人直接起訴模式；而對于其他公益訴訟，則宜采取前置審查起訴模式。如此選擇既可控制個人濫用公益訴訟，又可防止個人為他人利用。
(3) 雖有學者認為，我國公益訴訟立法宜采用美國公益訴訟模式，允許原告提起事前預防式訴訟。但在我國事后追懲機制尚且薄弱且實現公平正義的水平有待于進一步提高的司法現狀的情況下，即便選擇事前預防式訴訟模式也將成為我國程序法中的“柏拉圖”和公益訴訟中的“理想國”。與其將來讓人貽笑大方，不如現在腳踏實地。筆者認為，在現階段，選擇事后追懲式訴訟模式是切合我國現實國情的。
3 新民事訴訟法第55條的理解和適用
新民事訴訟法的第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”該條系新民事訴訟法關于民事公益訴訟的唯一條款，其內容只涉及民事公益訴訟的受案范圍和原告的主體范圍兩個方面，而對于民事公益訴訟的起訴條件、原告訴權的處分、案件管轄、審理程序、訴訟費用、賠償金的分配、裁判效力以及舉證責任等諸多事項，新民事訴訟法均未作出規定。這也反映出這樣一個事實：鑒于民事公益訴訟還處于初步施行階段，司法實踐經驗亦不足，立法機關對于民事公益訴訟的態度是謹慎的，主張循序漸進地推進，并不急于考慮規定完整的公益訴訟制度；另一方面，新民事訴訟法第55條的著眼點也主要在于解決公益訴訟的法律依據問題和原告資格的這一“瓶頸”限制，體現了立法機關順應我國社會經濟發展大局主張開展公益訴訟的積極態度，但基于目前現實國情的考量，現階段也只限于適度推進而非全面開展。該條的條文主旨和意圖非常鮮明，在公益訴訟問題上突出了如下兩個“嚴格限制”：
一是嚴格限制案件范圍。雖然條文采取列舉加概括式的立法技術，條款中的一“等”字可以將提起民事公益訴訟的案件理解為包括但不限于“污染環境”、“侵害眾多消費者合法權益”兩類案件，但根據最高人民法院法官的意見，目前應暫限于污染環境和侵害眾多消費者合法權益兩類案件。
二是嚴格限制原告的主體范圍，即僅限于法律規定的有關機關和有關組織。關于其中“法律規定的”的限制范圍問題，目前有兩種不同觀點，第一種觀點認為“法律規定的”既限制機關，又限制有關組織；第二種觀點認為“法律規定的”僅限制機關，而不限制有關組織。最高人民法院傾向于第二種觀點，認為立法本意并不強調有關組織須由法律規定，而在于說明“至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關法律時作出進一步明確規定，還可以在司法實踐中逐步探索”；另一方面，有關組織雖不受“法律規定的”限制，但應當與起訴事項有一定的關聯。
關于“法律規定的機關”的含義，最高人民法院的法官認為是可以提起公益訴訟的機關，要有明確的法律依據；這個依據不僅要求該機關的設立和職能要由法律規定，其可以提起公益訴訟的權利也要由法律予以明確。從現行法律看，目前可以提起民事公益訴訟的機關，僅有《海洋環境保護法》第90條第2款規定的“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門”。
關于“有關組織”的范圍，如前述，需要人民法院在司法實踐中逐步探索確定。鑒于目前我國司法實踐經驗不足，有關社會組織的技術力量、訴訟能力等情況參差不齊，為保障在維護社會和諧穩定的前提下有序、有效推進公益訴訟，在考量法律規定的公益訴訟受案范圍的基礎上，現階段人民法院原則上應先探索受理具備如下條件的有關組織所提起的民事公益訴訟：(1)依法登記成立的非營利性環境保護組織或者消費者協會；(2)按照其章程長期實際專門從事環境保護或者消費者權益保護公益事業；(3)有專職環境保護、消費者權益保護專業技術人員和法律工作人員10人以上；(4)提起的訴訟符合其章程規定的設立宗旨、服務區域、業務范圍。將來《消費者權益保護法》、《環境保護法》修改后如果對此作出了不同規定，再依照該特別的規定受理。同時，基于立法機關適度開展公益訴訟的態度以及限制說理念的考慮，人民法院不宜受理以下兩類公益訴訟：一是單純以訴訟為業的組織提起的民事公益訴訟；二是有關組織針對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區造成國家重大損失的行為、就國家損失索賠事項提起的公益訴訟。
此外，對于本條的理解，還有一個關于“社會公共利益”識別的問題。首先對于條文中的“社會公共利益”的理解，應該包括“國家利益”在內；其次，“國家利益”比較容易界定，但“社會公共利益”比較模糊，不易準確界定，也是法學界一直探討的問題，在司法實踐中，如何認定“社會公共利益”，法官存在較大的自由裁量空間；最后“社會公共利益”本身就是一個典型的不確定法律概念，這一點已為我國學界所普遍認同。筆者認為，對于這一概念，可以從如下方面來把握：(1)社會公共利益的范疇的核心內容就是其公共性；(2)社會公共利益的基本內涵是指在特定歷史條件下，從私人利益中抽象出來能夠滿足共同體中全體或大多數社會成員的公共需要，經由公共程序并以政府為主導所實現的公共價值；(3)根據學界通說的觀點，社會公共利益包括社會正義和社會秩序兩方面的內容。社會正義又可分為分配正義和改正的正義兩類，分配正義所關注的主要是如何將權利、權力、義務和責任分配給一個社會或群體的成員的問題；改正的正義既適用于雙方權利、義務的自愿的平等交換關系，也適用于法官對民商事案件的審理，如損害與賠償的平等；社會秩序主要包括國家的政治秩序和國家的經濟秩序。在民商事領域中，違反經濟秩序的合同主要包括違反自然和經濟資源保護的合同（如污染環境、破壞環境、侵害國有資產等）、限制經濟自由的合同（如存在性別歧視等限制職業自由的條款，利用經濟地位或行政權力分割市場、封鎖市場以及限制商品和人員流動的規定或協議等）、違反公平競爭的合同（如拍賣或招標中的串通行為，以賄賂方法誘使對方的雇員或代理人與自己訂立合同等）以及違反消費者保護的合同（如利用欺詐性的交易方法致消費者重大損害等）等。
4 我國民事公益訴訟制度的構建
盡管現階段立法機關暫時并不急于考慮規定完整的公益訴訟制度，但將構建我國民事公益訴訟制度作為學術研究的重點和關注點，做到理論先行，以期指導司法實踐，還是非常有必要的。筆者認為，基于上述民事公益訴訟的概念界定和我國模式選擇的確定，立足于新民事訴訟法現有的規定和已有的司法實踐，逐步完善健全民事公益訴訟機制，乃為我國民事公益訴訟制度的構建之道。
綜合上述分析，在借鑒國外經驗的基礎上，以發展的眼光來看，我國民事公益訴訟制度存在的不足主要表現如下：(1)受理案件范圍過于狹窄。就目前我國已開展的民事公益訴訟司法實踐而言，除法律規定的兩類案件外，尚且包括破壞環境、侵害國有資產、損害殘疾人權益、侵害公民人格權、侵害公民的平等就業權、侵害公眾的知情權和監督權以及侵害業主自治權等案件。司法實踐中的現有做法也已遠遠超過現行法律規定的范圍，立法體現出相當的滯后性；(2)原告主體資格受到了嚴格的限制。在現行法律的框架下，關于民事公益訴訟，既禁止個人提起，檢察機關也未得到法律的授權。然而，在我國已開展的民事公益訴訟司法實踐中，檢察機關、行政機關和社會組織已成為民事公益訴訟案件的三大原告主體；(3)現行規定中有關訴訟主體的特定化以及社會公共利益的識別問題還有待于單行法的修改以及最高人民法院的司法解釋進一步明確；(4)沒有建立起符合民事公益訴訟特征的訴訟程序，包括起訴條件、數個原告起訴的處理、原告訴權的處分、案件管轄、案件受理條件、保全申請與擔保、審理程序、訴訟調解、訴訟費用、賠償金的分配、裁判效力、案件執行、舉證責任以及訴訟時效等，法律均無規定；(5)對于民事公益訴訟案件，西方各國一般均設有較為完備的支持起訴制度，在這個問題上我國目前尚屬空白。
所謂構建，就是全方位、多角度、深層次的建立，補遺拾缺顯然就是構建的基礎所在。基于前述我國民事公益訴訟制度存在不足的主要表現，尋求切合我國現實國情以及滿足司法實踐需要的解決方案，便是我國民事公益訴訟制度構建的基本意義，因此，筆者認為，我國民事公益訴訟制度的構建可以從以下幾個方面來考慮：
4.1 為適度推進民事公益訴訟，要盡快修訂相關單行法，明確公益訴訟的兩類原告范圍；對“法律規定的”的限制范圍、“社會公共利益”的識別問題要盡快通過最高人民法院的司法解釋進行明確以指導司法實踐
在現行法律框架下，由于民事公益訴訟是一種授權性的訴訟，國家機關作為原告必須得到法律的明確授予；雖然最高人民法院傾向性意見認為“法律規定的”不在于限制“有關組織”，但何謂“有關”顯然也需要法律的明確規定。因此，哪些機關和組織可以成為新民事訴訟法的第55條規定的兩類原告就需要通過單行法的修改而得到明確并使其獲得法律上的授權或者釋明。另外，關于“法律規定的”的限制范圍和“社會公共利益”的識別問題不能依照學理和意見來指導司法實踐，也迫切需要最高人民法院出臺司法解釋予以明確。
4.2 逐漸放開對民事公益訴訟原告主體資格和案件受理范圍的限制
關于案件受理范圍的問題，在目前暫定的“污染環境”、“侵害眾多消費者合法權益”兩類案件的基礎上，可以不拘泥于法律規定繼續推進司法實踐已涉及到的案件類型，最后過渡到完全取消對民事公益訴訟可訴范圍的不適當限制。因為，無論何種性質的民事違法行為，只要其損害國家利益或者社會公共利益，就應當允許提起民事公益訴訟。
關于原告主體資格的問題，首先，要建立檢察機關提起民事公益訴訟制度。民事公益訴訟事件中，受到侵害的是國家利益或者社會公共利益，一般難以確定一個直接的、具體的受害人，或者受害人基于種種考慮不愿提起訴訟，或者法律規定的機關、有關組織怠于或者拒絕起訴。顯然，如果原告無法確定，就可能導致國家利益或者社會公共利益受到不可彌補的損失。因此，借鑒國外經驗，應賦權檢察機關可以作為公共利益的代表人提起民事公益訴訟；而且，根據我國法律規定，檢察機關在性質上屬于法律監督機關，不僅是法律秩序的維護者，同時也是公共利益的代表者，賦權檢察機關作為民事公益訴訟的原告也在情理之中。檢察機關可以根據法律的規定，依照職權或者按照當事人的申請，決定是否提起民事公益訴訟。其次，在條件成熟時，取消對民事公益訴訟原告主體資格的不適當限制，要將個人納入民事公益訴訟原告的范圍之內。當然，公益訴訟并非全民訴訟，取消不當限制不等于沒有限制。對于與個人存在直接利害關系的民事公益訴訟，可允許其直接訴訟；但與起訴事項沒有一定的關聯的，只能允許其依照前置審查起訴模式提起民事公益訴訟；而對于惡意炒作的、確與公共利益關系不大的案件，要依法予以處理，防止民事公益訴訟成為濫訴和惡意訴訟的渠道。
4.3 建立健全符合民事公益訴訟特征的訴訟程序
與傳統民事訴訟的主觀訴訟類型不同，民事公益訴訟更多地體現為一種客觀訴訟類型，考慮到其訴訟目的在于維護國家利益或者社會公共利益的特點，客觀上需要建立一套有別于傳統民事訴訟的訴訟程序。關于原告的訴訟請求、案件受理條件、管轄法院、數個原告起訴的處理、訴訟調解、訴訟費用等問題，可以參考最高人民法院法官的意見，詳見《貫徹實施新民事訴訟法（二）：關于民事公益訴訟的理解與適用》一文（高民智，《人民法院報》2012年12月07日第4版）。本文就該文未涉及的部分事項談談自己的看法。
4.3.1 關于起訴條件的問題
要區分不同啟動模式設置不同的起訴條件。對于法律規定的機關、有關組織提起的公益訴訟以及個人直接起訴的公益訴訟案件，起訴除具備新民事訴訟法第119條第(2)至(4)項規定的條件外，還應當根據新民事訴訟法第121條關于起訴狀的規定，提供初步證據證明侵權行為及其對國家利益或者社會公共利益的危害性，并說明訴訟請求的合理性。
對于限制個人直接起訴的公益訴訟案件，應當采取前置審查起訴模式。首先應由個人（包括其他法人、公民）書面申請法律規定的機關或者人民檢察院起訴，法律規定的機關、人民檢察院在60日不起訴的，申請人方可以自行起訴。起訴時申請人除具備上述起訴條件外，還需向人民法院同時提供已履行上述前置程序的相關證據。
4.3.2 關于訴訟時效的問題
訴訟時效制度本意在于督促利害關系人盡快行使權利，而民事公益訴訟主要涉及國家利益或者社會公共利益的保護，可以考慮適當放寬起訴期限，以免由于起訴期限的限制使得某些起訴因超過起訴期間而無法提起，從而最終使公共利益受損。
4.3.3 關于原告訴權的處分問題
對于原告撤訴，變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，進行和解，申請執行或者不申請執行等訴訟權利的處分是否可能導致國家利益或者社會公共利益受到侵害，人民法院應當進行嚴格審查，以防止原告處分其不能處分的公共利益。
4.3.4 關于強化法院職權的問題
考慮到民事公益訴訟的目的和性質，應當在開庭審理、調查取證、質證、認證以及作出裁判過程中適當強化法院的職權主義色彩，使其具有更多的司法能動性，以彌補當事人由于取證能力等方面的不足，確保案件的實質正義。
4.3.5 關于賠償金的分配問題
如前述，由于民事公益訴訟的原告一般不承受法院裁判的后果，為了鼓勵提起公益訴訟，世界上許多國家均建立了提起公益訴訟的激勵機制，主要有兩種形式，即律師費用轉移機制和公私分取利益機制。所謂律師費用轉移機制，是指原告勝訴后，可以按照律師費用以一定倍數給原告作為獎勵；所謂公私分取利益機制，是指對于因民事公益訴訟挽回重大的公共利益的，原告就獲得按照挽回損失的程度分取特定利益的資格。我國可以借鑒這一做法，以鼓勵具備原告主體資格的訴訟主體提起民事公益訴訟，切實推進我國民事公益訴訟的健康發展。
對于民事公益訴訟的其他問題，如證據規則、保全申請與擔保、審理程序、裁判效力、判決的執行等，還有待于進一步的研究和探索。
4.4 建立民事公益訴訟的支持起訴制度
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