[ 宗寧 ]——(2013-6-17) / 已閱12299次
1.政府一肩挑
我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式存在嚴(yán)重的政府依賴(lài)問(wèn)題，商業(yè)保險(xiǎn)公司等市場(chǎng)力量的介入嚴(yán)重不足。現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論是從巨災(zāi)頻發(fā)地區(qū)的防災(zāi)、抗災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是到災(zāi)后的救助與保障都主要依靠政府的力量來(lái)完成（注：市場(chǎng)失靈需要政府的干預(yù)，政府的干預(yù)應(yīng)該是從如何鼓勵(lì)市場(chǎng)力量進(jìn)入的角度用力，而不是取代市場(chǎng)，我們目前的做法在很大程度上是政府取代市場(chǎng)，從而形成了巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)中政府一肩挑的局面。）。例如，“5·12”汶川大地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到 8400 多億元，其中財(cái)產(chǎn)損失超過(guò) 1400 億元，而投保財(cái)產(chǎn)損失不到 70 億元，賠付率只有 5% 左右，遠(yuǎn)低于國(guó)際 36% 的平均賠付率水平。目前，我國(guó)主要靠捐款和政府救濟(jì)，隨著巨災(zāi)損失越來(lái)越大，給政府財(cái)政造成很大的負(fù)擔(dān)。
巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)模式中的政府一肩挑的做法是由多種因素造成的。首先，受制于過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府承擔(dān)著大部分的社會(huì)公共事業(yè)，行政管理模式尚未能完全實(shí)現(xiàn)由管理型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。對(duì)于遭受巨災(zāi)地區(qū)的民眾的生產(chǎn)與生活問(wèn)題，政府往往從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度來(lái)考慮，擔(dān)當(dāng)起主要的救濟(jì)與保障責(zé)任。其次，巨災(zāi)保險(xiǎn)本身的特殊性，以及政府在構(gòu)建我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度上的長(zhǎng)期缺位，使得我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象無(wú)法得以解決，商業(yè)保險(xiǎn)公司面對(duì)巨災(zāi)帶來(lái)的巨額損失只能望而卻步。最后，我國(guó)巨災(zāi)頻發(fā)地區(qū)居民保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，參保率很低，并且市場(chǎng)化的巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率普遍較高，巨災(zāi)保險(xiǎn)投保率不足直接導(dǎo)致巨災(zāi)保險(xiǎn)損失賠償十分有限。
2.市場(chǎng)力量介入不足
我國(guó)目前實(shí)行的是由國(guó)家財(cái)政支持的中央政府主導(dǎo)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，僅依靠行政手段進(jìn)行災(zāi)害管理和救助，商業(yè)保險(xiǎn)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中發(fā)揮的作用極其有限[6]，例如，2008 年汶川地震后，造成財(cái)產(chǎn)損失 8400 多億元，但是投保的財(cái)產(chǎn)卻只有 70 億元。在美國(guó)，商業(yè)保險(xiǎn)賠付通常可以覆蓋巨災(zāi)損失的 40% 50% ，歐洲為 20% 25% ，全球的平均水平超過(guò) 30%[9]。商業(yè)力量尤其是商業(yè)保險(xiǎn)公司介入的不足，也是多種原因造成的，除了上面所說(shuō)的我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性問(wèn)題，還包括：我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)公司的融資渠道過(guò)于單一，無(wú)法建立完善的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，就只能靠提高保費(fèi)或者干脆停保的方式應(yīng)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)問(wèn)題[6]；我國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，商業(yè)保險(xiǎn)公司所承受的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法與再保險(xiǎn)人進(jìn)行分擔(dān)[10]；再就是商業(yè)保險(xiǎn)公司承保巨災(zāi)保險(xiǎn)可以享受到的政府財(cái)政補(bǔ)貼與稅收扶持政策尚不夠明細(xì)和具體，導(dǎo)致商業(yè)保險(xiǎn)公司的承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的信心不足[6]；中國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展尚不完善，巨災(zāi)保險(xiǎn)證券化的程度很低，商業(yè)保險(xiǎn)公司無(wú)法更好地通過(guò)發(fā)行巨災(zāi)證券的方式，實(shí)現(xiàn)將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在國(guó)際與國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)上的有效轉(zhuǎn)移與分散[11]。
3.巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)模式的經(jīng)驗(yàn)不足
近年來(lái)，為了落實(shí)中央政府提出的“三農(nóng)”政策，中國(guó)保監(jiān)會(huì)連同相關(guān)省市、保監(jiān)局和保險(xiǎn)公司已經(jīng)開(kāi)始探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的新模式。主要體現(xiàn)為“聯(lián)辦共保”和“委托保險(xiǎn)”兩種模式，其中，前者是由政府與保險(xiǎn)公司按照一定的比例共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，分?jǐn)偙ＹM(fèi)；后者則全部由政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司收取手續(xù)費(fèi)[12]。國(guó)家在這些地方關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的試點(diǎn)形成了頗具特色的“北京模式”、“湖南模式”和“浙江模式”，由于所試點(diǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要系由自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)造成，因此，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的新模式為我國(guó)開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，由于試點(diǎn)模式直接以降低保費(fèi)或費(fèi)率、免費(fèi)保險(xiǎn)或差額由政府支付的方式進(jìn)行，總體上不符合自然災(zāi)害保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)律和發(fā)展防線，同時(shí)還會(huì)給政府財(cái)政支出帶來(lái)巨大的損耗，因此，這樣的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式仍有待改進(jìn)。
﹙二﹚我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的完善
1.我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式選擇
以上分析表明，無(wú)論是私營(yíng)市場(chǎng)主體還是政府，都不是解決巨災(zāi)保險(xiǎn)問(wèn)題的唯一主體，而只有政府和市場(chǎng)密切合作組成聯(lián)合體，公平、公益和效率才不會(huì)偏失。鑒于此，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)采取市場(chǎng)化運(yùn)作與政府支持相結(jié)合的模式，即政府主導(dǎo)實(shí)施巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，并積極鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司逐步開(kāi)展地震保險(xiǎn)等巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司采用市場(chǎng)化運(yùn)作和再保險(xiǎn)等手段，借助資本市場(chǎng)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助政府開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理，逐步建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的巨災(zāi)保險(xiǎn)保障機(jī)制。而在具體的模式選擇上，筆者認(rèn)為，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)新型共保體是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可保性的最優(yōu)解決方案。我國(guó)應(yīng)努力構(gòu)建政府與市場(chǎng)共同分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)合共保機(jī)制，政府通過(guò)財(cái)政支持的方式設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)政策保險(xiǎn)，并積極發(fā)動(dòng)保險(xiǎn)公司以共保的形式參與巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)。在風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)偵希纬赏侗Ｈ恕ｋU(xiǎn)公司——巨災(zāi)保險(xiǎn)基金——再保險(xiǎn)公司——國(guó)際再保險(xiǎn)公司——資本市場(chǎng)運(yùn)作——國(guó)家財(cái)政參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。
2.我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理的制度設(shè)計(jì)
﹙1﹚政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建立過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，這一方面是由政府的基本職能決定的；另一方面是因?yàn)榫逓?zāi)保險(xiǎn)制度的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及眾多領(lǐng)域和部門(mén)，需要政府牽頭統(tǒng)一整體規(guī)劃。政府的主導(dǎo)作用主要包括：一是制定巨災(zāi)保險(xiǎn)的法規(guī)。共保體據(jù)此制定巨災(zāi)保險(xiǎn)制度；二是直接投入資金提供承保能力，充當(dāng)直接保險(xiǎn)人角色；三是當(dāng)巨災(zāi)保險(xiǎn)因巨災(zāi)出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，政府還可以充當(dāng)“臨時(shí)貸款人”的角色，提供流動(dòng)性，乃至是巨災(zāi)保險(xiǎn)的最終承擔(dān)者﹙LastR esort﹚；四是對(duì)購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)的公民實(shí)行財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼或退稅政策，對(duì)共保體實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策；五是巨災(zāi)保險(xiǎn)與政府主導(dǎo)的防災(zāi)防損密不可分，國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)該頒布條例，規(guī)定建筑物的抗災(zāi)等級(jí)規(guī)范，加強(qiáng)防災(zāi)防損基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)。
﹙2﹚商業(yè)保險(xiǎn)公司應(yīng)發(fā)揮主體作用。商業(yè)保險(xiǎn)公司是巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的主體。在巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)中，商業(yè)保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，減少政府的行政管理成本，保證市場(chǎng)配置效率，使巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制得以低成本、高效率地運(yùn)行。一方面，商業(yè)保險(xiǎn)公司應(yīng)負(fù)責(zé)發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，提供巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)。另一方面，商業(yè)保險(xiǎn)公司可以通過(guò)以下措施保障賠付能力：一是在技術(shù)精算的基礎(chǔ)上收取合理的保費(fèi)；二是應(yīng)制定合理的核保標(biāo)準(zhǔn)；三是要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制；四是設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；五是通過(guò)再保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)，將責(zé)任限制在財(cái)務(wù)能力可接受范圍內(nèi)等。
﹙3﹚投保人應(yīng)參與風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偂＞逓?zāi)保險(xiǎn)體系中，投保人不應(yīng)將巨災(zāi)保險(xiǎn)的責(zé)任全部推給政府和保險(xiǎn)公司，也應(yīng)該參與分擔(dān)部分損失。就此而言，投保人可以通過(guò)以下途徑來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)：一方面，投保人應(yīng)依據(jù)合同約定按時(shí)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，承擔(dān)相應(yīng)的防災(zāi)防損責(zé)任。另一方面，可在以巨災(zāi)保險(xiǎn)中設(shè)定免賠額或最高賠償限額的形式，讓投保人承擔(dān)巨災(zāi)所帶來(lái)的一部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以促使投保人更積極主動(dòng)地防災(zāi)減損。
﹙4﹚再保險(xiǎn)人分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)代的巨災(zāi)再保險(xiǎn)，不僅局限于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，而是全球范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)。再保險(xiǎn)人也是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的重要承擔(dān)者，其在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中充當(dāng)巨災(zāi)基金管理執(zhí)行者的角色。再保險(xiǎn)公司可以發(fā)揮以下作用：第一，再保險(xiǎn)公司能夠在時(shí)間和空間上平衡風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)設(shè)定分保損失賠償限額、實(shí)行再分保等方式分散巨災(zāi)巨額風(fēng)險(xiǎn)；第二，再保險(xiǎn)公司可以將單個(gè)保險(xiǎn)人或再保險(xiǎn)人原本分散的、彼此獨(dú)立的、數(shù)量相對(duì)較少的保險(xiǎn)基金集中匯聚，形成巨額的、范圍遍及全球性的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金；第三，再保險(xiǎn)公司對(duì)原保險(xiǎn)人在制定費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面提供技術(shù)支持，進(jìn)而提高保險(xiǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)。
﹙5﹚引入資本市場(chǎng)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。作為一種非傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式，資本市場(chǎng)不僅能幫助保險(xiǎn)市場(chǎng)上的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分散，同時(shí)也有助于巨災(zāi)保險(xiǎn)基金在更廣泛的范圍籌集到更多的資金，大大增強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)的承保能力。因此，引入資本市場(chǎng)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可以彌補(bǔ)再保險(xiǎn)本身風(fēng)險(xiǎn)分散能力的有限以及供求失衡的缺陷。當(dāng)前，通過(guò)資本市場(chǎng)分散風(fēng)險(xiǎn)的最主要方式是實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，即通過(guò)發(fā)行巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期貨、互換及期權(quán)進(jìn)行資金的籌集和風(fēng)險(xiǎn)的分散。
注釋
[1]張承惠.土耳其和法國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度對(duì)我國(guó)的啟示[J].亞非縱橫，2010，﹙2﹚.
[2]姚放海.巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制研究——兼論政府和市場(chǎng)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用[M ].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.381.
[3]曾立新.巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資機(jī)制與政府干預(yù)研究[D ].對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)博士學(xué)位論文，2006.55 58.
[4]鄭 偉.地震保險(xiǎn)：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)思路[J].保險(xiǎn)研究，2008，﹙6﹚.
[5]斯蒂格利茨.赫特杰譯.政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)[M ].北京：中國(guó)物資出版社，1998.129.
[6]趙石媧.我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)模式研究[D ].吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.17.
[7]孫祁祥，鎖凌燕.英美洪水保險(xiǎn)體制比較[N ].中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)，2004-07-09.
[8]何小偉.政府干預(yù)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的研究述評(píng)[J].保險(xiǎn)研究，2009，﹙12﹚.
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