[ 龍宗智 ]——(2000-12-18) / 已閱26199次
論司法獨立與司法受制
2000年12月18日 13:37 作者：龍宗智/李常青 來源：滬,法學
在任何一個追求司法的公正和現代化以實現社會治理方式合理化的社會中，司法獨立都是一個不容回避的課題。對此，國家的最高領導層也有了相當的認識，提出要“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。（注：江澤民：《在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告》。）作為有志于法研究者，由此而感到一種驅動，遂作此文。
一、司法獨立的涵義和一般性要求
司法獨立一詞通常在兩種意義上使用，一是結構意義上，是指司法機關獨立于其他機關團體和個人，因此，司法獨立是一種“國家權力的結構原則”；二是程序意義上，司法獨立的意旨是在司法程序中保障法官司法權以維護程序正當性和結果正確性，因此也系“技術性的司法規則”。不過這兩種意義聯系緊密：前者是后者的保障；而后者，乃前者的意義和價值之所在。由此出發，采用一個較為概括性的概念：司法獨立是指司法機關獨立于其他機關、團體和個人；司法機關行使其職權時，只服從法律，不受任何其他機關、團體和個人的干涉。
為具體界定司法獨立，德國學者將獨立而不受干涉分為八個方面：1.獨立于國家和社會間的各種勢力；2.獨立于上級官署；3.獨立于政府；4.獨立于議會；5.獨立于政黨；6.獨立于新聞輿論；7.獨立于國民時尚與時好；8.獨立于自我偏好、偏見與激情。（注：轉引自史尚寬：《憲法論叢》，第329頁。）可見，司法獨立意味著在一個特定社會中司法實體的法律自主性。而對司法獨立的確認，主要不是以自足的方式，而是從其存在的環境，即由社會的角度來界定，由此而言，司法獨立，即司法機關依法獨立行使職權，可以用對社會的四點要求來確認，即不侵權、不介入、不施壓、不妄評。
所謂不侵權，指不侵犯司法機關的管轄權，即不得任意縮小司法機關的管轄范圍。就管轄權問題，聯合國大會《關于司法機關獨立的基本原則》要求，“司法機關應對所有司法性質的問題享有管轄權，并應擁有權威就某一提交其裁決的問題按照法律是否屬于其權力范圍作出決定。”這一規定賦予司法機關對司法性質問題的管轄權以及對提交其裁決的問題是否屬于其管轄范圍的決定權。這里有待釋明的是何謂“司法性質的問題”。司法是國家確認的司法機關對沖突事件適用法律的活動。而“司法性質的問題”可以解釋為：存在具有對立性的雙方及糾紛（沖突）事實，需要由居間的第三者適用法律規則按照法律程序解決的問題。這里有幾個要素，即雙方當事人、糾紛事實、居間的第三者、法律規則、法律程序。其中糾紛事實，應當是具體的，能夠構成訴訟“案件”的事實。這方面的立法，例如烏拉圭共和國憲法第87條規定，“司法機關對訴訟案件之審理及判決有專屬權。總統、各部部長或其他官署，均不得僭越司法權，……如實施上述行為皆為無效。”
不介入，指不能違法進入司法程序干預司法裁決。禁止對司法的任意性介入，是因為爭議事件的判定和解決需要合格的法官與適當的程序，非法而任意地進入司法，難免造成程序的扭曲以及實際裁決者的不適格，從而導致理性化司法過程的“流產”。所謂非法介入司法，主要是指“局外人”未經法律授權和正當程序進入司法程序充任法官或充當實際上的法官，此外，非偵查和檢察人員未經法律授權僭行具有特定司法意義的偵查和檢察權力，也屬有損于司法獨立的非法介入。在實踐中，這方面問題突出表現在國家行政權力的擁有者未經法律授權和正當程序闖入司法程序。如德國法學家沃爾夫甘·許茨所說，“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨立，在任何時代都是一個問題。”（注：沃爾夫甘·許茨：《司法獨立——一個過去和現在的問題》，《法學譯叢》1981年第4期。）此外，立法機關介入司法侵犯司法獨立的情況也應防止。土耳其憲法第132條第2項規定，“對于正審理的案件中司法權的行使，立法機關不得提出訊問，不得辯論，不得發表聲明。”
不施壓，指禁止對司法官員和官署直接和間接地施加某種壓力，以特定和不特定的不利性后果迫使其按照施壓者的意思作出司法決定。正如一位美國法官所說，“即使有終身任職制，我們也是人，我們不可能完全不服從于外部的壓力。”（注：《什么是司法獨立？——來自大眾、新聞、職業界及政治家的觀點》，（美）《司法》雜志1996年10-11月號。）因此，司法獨立原則嚴格禁止對法官施壓以影響其審理和裁決。通常的壓力體現在人身安全、職務升遷、經濟保障、個人名譽等方面。這種施壓性干預意圖使法官屈服于某種擔憂甚至恐懼，由此而使其自由意志被剝奪。應當注意，這種壓力不限于直接的、明顯的壓力。例如，一名對司法官具有職務予奪權力的官員對某一正審理的案件提出明確的裁決意見并表示這一意見應當在裁決中體現時，雖然并未明示不照辦可能造成對司法官不利的后果，但因其對司法官員的實際支配管理關系，事實上形成一種壓力，這種做法即為對司法獨立的侵犯。
不妄評，指在法律裁決作出之前，新聞媒介和其他國家機關及其官員不得不負責任地作出可能影響司法獨立和司法公正的報道和評論；司法決定作出后，在司法機關不爭論的原則之下，新聞媒介和其他國家機關及其官員不得隨意抨擊和評論司法決定。在案件訴訟過程中，新聞媒介固然可以對訴訟作出報道，但卻受法律和慣例的限制，如報道刑事案件，新聞媒介只能客觀報道，而不得隨意給人定罪。而在司法決定作出后的不妄評，主要是考慮到司法機關為保持其客觀中立和獨立的立場，不得介入社會的派別性政治斗爭，因此保持著對攻擊不予回答的傳統。而對司法決定的隨意抨擊，其行為實質是損害司法機關的獨立性，而且是在言論權不對等的情況下對“沉默的司法”所作的攻擊，其效果是破壞這一社會公正的“盾牌”。不過，不妄評不意味著禁止對司法決定進行評價和批評，因為禁止批評同樣有悖于司法民主的要求和法治社會的宗旨。不妄評只是要求對已作出的裁決不得進行不負責的、過分的攻擊。當然，這里存在一個度的把握的問題。
為了實現上述“四不”要求，實現司法獨立，國家與社會應當設置相應條件提供有效保障，包括：
（一）體制保障。司法機關應當獨立于其他機構，成為國家權力體系中獨立的一支，不受其他機關的指揮、控制。而且為了有效地行使司法權，抗制非法的權力干預，在國家體制中，法院和法官應該享有崇高的地位。同時，財政供應體制以及司法行政管理體制也應當有利于司法獨立。美國司法委員會主席考夫曼說，“不能要求各級法院為了生計手捧帽子，向他們的主要的訴訟當事人（指政府）乞討”。（注：歐文·R·考夫曼：《維護司法獨立》，《法學譯叢》1981年第3期。）
（二）經濟保障。聯合國大會《關于司法機關獨立的基本原則》第7條規定：“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行其職責，是每一會員國的義務。”這包括提供需要的辦公條件、辦案費用等。同時，法官待遇也應當比較優厚。高薪不僅養廉，而且培養法官的獨立精神。無論對法院還是對法官，受自身利益所驅動，即無司法獨立和公正可言。
（三）資質保障。司法獨立將司法權完全交付于法官，要求法官憑其“理性與良心”，根據法律和事實情況作出裁決。這一原則的邏輯預設是理性的法院與理性的法官。缺乏這一前提的司法獨立只會給司法乃至社會帶來災難性后果。因此，法官資質是審判獨立的重要保障。這種資質包括人格崇高、熟悉法律、精通業務、了解人情世故等，而且具有“父輩般的慈嚴”。為此不能不對法官資格的取得作出嚴格的限制。
（四）身份保障。《關于司法機關獨立的基本原則》第11條規定，“法官的任期、法官的獨立性、保障、充分的報酬、服務條件、退休金和退休年齡應當受到法律保障。”為了保證法官能頂住任何強大社會勢力的影響甚至壓迫而依法辦案，多數國家實行法官任期終身制(life tenure)，即非因法定緣由并經法定程序法官不得被免職。而法律對這些緣由和程序的限制十分嚴格。如法官不因一般工作失誤受到彈劾（因為法官是人而不是神），只有司法腐敗或重大失職才是啟動法官彈劾程序的基本理由。
二、司法獨立的必要性和相對性
司法獨立的必要性和相對性如今已被國際社會普遍認可，應當說已具有了“公理”的性質。1985年第七屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過并經同年聯合國大會批準了《關于司法機關獨立的基本原則》，該文件明確要求：“各國應保證司法機關的獨立，并將此項原則正式載入其本國的憲法或法律之中。尊重并遵守司法機關的獨立，是各國政府機關及其他機構的職責”。“司法機關應不偏不倚、以事實為根據并依法律規定來裁決其所受理的案件，而不應有任何約束，也不應為任何直接或間接不當的影響、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右，不論其來自何方或出于何種理由。”
司法獨立為什么會受到普遍地肯定和重視？首先，從政治的維度看，通過司法權的獨立可以獲得一種政治的“間離效應”，以維系政治結構和政治運行的理性并維護社會和政治秩序的穩定性。政治制衡機制的建構以及法治的施行，都離不開司法的運作；司法系統有效運作的前提，是司法的獨立。沒有獨立的司法，法律就會被任何強大的社會力量所扭曲，法治與政治制衡就無法貫徹。
其次，從司法的維度看，司法獨立的最基本的意義在于它創造了司法公正的前提。其一，司法獨立是法官客觀公正的保障。因為只有堅持司法獨立，才能有效地維護法官客觀中立不偏不倚的立場。同時，只有堅持法官獨立，才能使訴訟中保證司法公正的全部程序設置發揮效用，否則，法官不受其理性的支配而服從于外來的干涉和壓力，庭審程序即被“虛置”，公正將無法實現。其二，司法獨立是排除非法干預的屏障。司法活動是一種有眾多社會因素介入的機制，在訴訟過程中，司法機關的決定可能受到某些方面出于不同目的的干預，確認并保證司法權獨立行使的原則，才能抵制不正當干預。其三，司法獨立是強化司法官員責任制度的條件。按照權利義務相統一的原則，司法權的獨立行使，意味著司法責任的獨立承擔。因此，司法獨立制度有助于防止責任界限模糊，從而有利于加強司法官員的責任感，提高司法活動的質量。
再次，司法獨立的必要性也來自于司法權本身的特點即維護司法權的需要。相對于議會主權和政府對全社會的積極而全面的管理，司法權是相對弱小的和易受侵犯的。從功能上看，它只起一種“最后保障”的作用，即為公民權利行使以及社會公正的實現提供最后的保障，因而其權力行使一般采取“不告不理”的被動方式，其范圍限于形成爭議構成訴訟的社會問題。這一功能性特點，使司法權成為一種“抑制性權力”，容易受到其他權力尤其是行政權的侵犯，只有堅持并保障司法獨立，才能發揮司法在制衡機制中的效能。
最后，就我國的情況看，強調司法獨立尤其具有重要的意義。一是我國缺乏獨立司法的歷史傳統。行政與司法的合一，是我國古代政治制度的突出特點，而在近、現代，雖然有別于行政的司法機關建立起來，但由于政治制約機制的極不健全，司法始終是弱小的，經常性甚至制度性地遭到行政乃至軍事的干涉甚至代行其事。而革命政權高度集中統一的要求，以及解放后政治體制的發展狀況，在較長的時期內也難以確立和發展一種獨立的司法系統。二是目前干擾司法的因素甚多，司法機關要獨立行使其職權在許多地方和許多情況下還十分困難。因司法機關的人員、資財、生活和辦公條件都受當地制約，真正確立司法獨立十分困難。三是在目前建立和發展社會主義市場經濟的形勢下，獨立的、公正的司法尤其重要，這種司法應當說已成為市場經濟發展的基本的制度性保障條件。因為市場經濟是以平等經濟主體為基礎建立的法治經濟，市場經濟規則的確立，需要不偏不倚的司法系統對這些規則強制貫徹，并監督這些規則的遵守。無論是誰，只要違反規則應亮黃牌，甚至罰下場。否則，就不會有健全和規范的市場經濟。因此，在新的歷史時期，強調司法獨立，十分必要。
然而，司法獨立并不是一項無條件的絕對性律令，應當看到，只有在具備適當和必要的條件時，司法獨立才成為一項“良性”原則。這一點，即司法獨立的相對性問題，尤其是關于司法獨立體制確立的前提條件，往往被研究司法獨立問題的學者注意不夠。在任何法治比較發達的國家，由于前提性問題已經獲得或在相當程度上得到解決，因此不過多關注議論是可以理解的。然而，鑒于我國的現代法治尚處于“初級”階段，對司法獨立的條件，即司法獨立的相對性問題，不能不給予充分的注意。
司法獨立的相對性主要表現在兩個方面：
第一，司法獨立的確立以法院的理性化為前提，司法獨立的程度應當與法院理性化的程度相當，至少不能有明顯的不協調。司法獨立的制度和原則本身是司法理性即法院理性的一項重要內容，但同時它的成立又基于這樣一項基本的邏輯預設，即理性的法院，亦即理性的法官。它意味著，在獨立的司法制度中的法官，具有可以被社會信賴的人格和學識能力，而且處于合理的法院組織結構中以及法官的行為受到公正程序的引導與約束。在這種情況下，依靠司法的自治，即法官的自主精神，就可保證法官“只服從法律”——只服從法官的良知與理性，從而獲得司法的公正。考夫曼說：“司法獨立原則只有在法官們通過他們的模范行為和業務工作上的自我克制，繼續不斷地爭得它，而且無愧于它的時候，這一原則才會堅持下去。”（注：前引考夫曼文。）另一方面，由于司法獨立意味著保證法官的自主性及其自由裁量權，如果法院理性不足，缺乏合格的法官與公正的程序，司法的公正受到普遍的質疑，司法的獨立性的增強可能造成法官擅權，專橫腐敗的災難性后果。而且，有理性的法院和公正的司法，人民才會放心將權力交給法院，才能形成司法獨立的社會環境和政治條件。如一些發達國家，由于比較注意司法公正，法官受到人民的信賴，享有崇高的權威，其威信遠遠高于其他官員和官署。在這種情況下，法院享有較充分的獨立性應當說是理所當然。
第二，獨立的司法制度的合理運行有賴于社會的監督。建立獨立司法制度所需要的“理性的法院”并不意味著法院的全知全能以及法官的超凡入圣，它只是要求法院和法官具有一種“形式理性”，即法官的合格、法院結構的合格以及司法程序的合格。而在實務操作中，任何一個“理性的法院”和“理性的法官”都有其人格局限性（法院也有其集體人格）和認識局限性，而且絕對的權力導致絕對的腐敗的規律對于法院運作同樣適用。在這種情況下，獨立的司法制度的合理運行也需要其他權力的制約以及社會的監督。司法獨立與司法受制是相互依存、不能偏廢同時相互作用的矛盾的兩個方面。這里的關鍵是二者分別確立的方式、互動作用的性質，以及相互間合理邊界的劃定。
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