[ 馮興吾 ]——(2003-12-28) / 已閱45837次
信訪工作與法律服務結合之初探
馮興吾 袁野 劉金海
信訪是社會組織管理者與管理相對人之間的一種社會活動。信訪作為一種社會活動，早在我國古代即已產生、存在并發展。但“信訪”一詞是經歷了長期歷史發展才被確定下來。1966年7月，中央辦公廳“信訪處”的成立，標志著“信訪”一詞首先在黨內被正式使用。1995年10月28日，國務院發布了《信訪條例》，該條例規定信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政部門處理的活動。因此，《信訪條例》頒布和實施，標志著我國信訪工作納入了法制化軌道。同時，也使法律服務（律師、公證、基層法律服務）介入信訪工作，為走信訪與法律服務結合之路提供了法律依據。在此，本文擬就信訪與法律服務結合試作初析，以求討教。
一、信訪與法律服務結合必要性
1、從信訪工作的原則分析
信訪工作是一項政治性、政策性、法律性很強的工作。《信訪條例》的頒布，解決了處理信訪問題中程序性問題和法律依據問題，但解決實質性的具體問題仍需要遵循信訪工作的基本原則。信訪工作的基本原則就是處理信訪問題的基準，包括：⑴堅持按照有關法律、法規、政策規定的原則；⑵堅持實事求是，以事實為依據的原則；⑶堅持政策的原則性與靈活性相統一的原則；⑷堅持思想疏導與解決實際問題相結合的原則；⑸堅持分級負責、歸口辦理與就地解決問題的原則。由此可見，信訪工作最重要的原則就是要按照黨和政府制定的法律、政策來回答和解決信訪人提出的問題。信訪人在信訪中陳述的信訪問題，可能全部是事實，可能僅僅部分是事實、部分不是事實，可能是其主觀捏造的事實以及想象、演繹的事實。因此，信訪工作人員要想盡一切辦法，調查、收集各種證據，然后根據審查后的事實，依照法律、法規、政策等有關規定處理。
《中華人民共和國律師法》第2條規定，律師“是依法取得律師執業證書，為社會提供法律服務的執業人員”。《中華人民共和國公證暫行條例》第3條規定：“公證處是國家公證機關，公證處應當通過公證活動，教育公民遵守法律，維護社會主義法制”。公證員依法證明法律行為，有法律意義的文書和事實的真實性、合法性以保護公共財產，保護公民身份上、財產上的權利和合法權益。《司法部鄉鎮法律服務業務工作細則》第2條規定：“鄉鎮法律服務所通過開展各項業務，維護當事人的合法權益，維護法律、法規的正確實施，保障和促進社會主義民主法制建設和經濟建設”。因此，無論提供法律服務的律師事務所、公證處、基層法律服務所辦理各項法律業務，都必須以事實為根據，以法律為準繩，恪守職業紀律和職業道德，不得超越職責權限。
通過信訪與法律服務的結合，在分流信訪、減輕信訪部門工作壓力的同時，還可以使信訪人懂得運用法律手段來維護其合法權益，培植其法制意識，提高法律素質，有利于推進依法治國的進程。同時，隨著我國社會發展和法制逐步健全，信訪的各項管理工作都將被納入法制的軌道，因而各種信訪的處理原則，必將越來越緊密同法律手段，尤其是法律服務，有機地結合在一起，形成完整的、統一的、和諧的管理體制，共同維護國家的長治久安。
2、從信訪工作的屬性分析
《信訪條例》作為國家的行政法規，它明確了信訪工作的領導、領導機關的職責以及領導干部對信訪工作應負的責任等。可以說，信訪工作是各級行政機關和各級行政機關負責人的一項重要工作，而不僅是信訪部門和信訪部門干部的工作。《信訪條例》第3條規定：“各級行政機關應當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監督，努力為人民服務”。各級人民政府、各級行政機關以及各級行政機關的負責人，通過政府法律顧問（律師、公證員、基層法律服務工作者）提供法律服務，依法行政，為今后做好信訪工作創造了有利條件。
建設社會主義政治文明是新時期的一項重要任務，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求。信訪工作是政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，是維護和實現人民民主權利的重要途徑，與政治文明息息相關，是社會主義政治建設的一個重要方面。同時，依法治國方略的實施，對提高全民的法律素質提出了新的更高的要求。信訪與法律服務的結合，可以使信訪人的法律知識不斷豐富，法律素質不斷提高，依法維權能力不斷增強，從而促進信訪的依法治理，形成良好的法治氛圍。有利于調動群眾行使民主權利、參與國家管理的積極性，有利于社會主義政治文明的健康發展。
3、從信訪內容分析
信訪內容是指信訪人來信來訪反映的信訪事項。根據《信訪條例》第8條規定：“信訪人對下列事項，可以向有關行政機關提出：⑴對行政機關及其工作人員的批評、建議和要求；⑵檢舉、揭發行政機關工作人員的違法失職行為；⑶控告侵害自己合法權益的行為；⑷其他信訪事項”。由此看來信訪內容極為廣泛，既不受時空限制，又不受地域限制。本文認為信訪內容具體應包括以下幾類：
⑴維權類。是指信訪人要求各級行政機關或有關部門，幫助解決本地區、本部門或公民、法人等與其權益密切相關的問題。如勞動就業、環境保護、下崗安置、房地產糾紛等。
⑵監督類。是指信訪人檢舉、揭發、控告某個組織或個人違法亂紀，瀆職失職行為等信訪事項。如檢舉徇私舞弊、貪污受賄、腐化墮落、損公肥私等。《中華人民共和國憲法》第2條第1款規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。各級國家機關對人民負責，受人民監督，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。
⑶建議類。是指信訪人對各級行政機關和本部門的各項工作提出建議，獻計獻策的各類信訪事項。如對黨政建設，文教衛體政策、國民經濟發展等提出建議。同時，也應包括信訪人對社會問題反映情況，提出批評、表揚或意見的信訪事項。如對市政建設、交通狀況、農民負擔等問題提出批評等等。
信訪內容的多樣性必然要求司法行政工作的創新，充分發揮律師、公證、基層法律服務的各項職能。信訪人的合法權益受到侵害，向主管機關陳述理由，要求復議，改變或撤銷紀律處分、行政處罰或民事、刑事處罰決定的各類信訪事項，有關主管機關都必須為信訪人提供法律幫助。對不服公安部門的裁決、人民檢察院的起訴、人民法院的判決的信訪，應分別由公安、檢察、法院處理；對不服市場管理處理的應由工商部門或質量監督部門處理。以上問題的解決，無一不是依照法律、法規處理信訪案件的結果。在任何一個環節都可以看到律師、公證員、基層法律服務工作者的作用。
4、從信訪的職責分析
信訪部門的職責包括：⑴為黨和政府的中心工作服務；⑵按照黨和政府的有關政策規定，實事求是地處理人民群眾的信訪問題；⑶向黨和政府及領導人反映信訪情況，提供有價值的信訪信息；⑷正確處理人民內部矛盾，調整信訪關系，促進信訪矛盾的消化，維護社會安定團結；⑸發揚社會主義民主，維護人民群眾的合法權益；⑹根據信訪工作機構的權限來決定辦理事項的方式。
司法行政在信訪工作中有多方面的職責，通過律師、公證、基層法律服務向信訪工作中延伸，更好地發揮法律服務功能、法制宣傳教育功能、法律參謀助手功能、維護社會穩定功能。有利于鞏固和促進生產力發展，有利于發展繁榮包括法律文化在內的社會主義文化，有利于提升基層群眾生活質量。同時，隨著人民生活質量的提高，勞動就業的擴大，社會保障的完善，環境保護的加強，又必然會涉及方方面面十分復雜的利益關系，社會關系的調整。要做到信訪與經濟協調發展，解決經濟發展中各種信訪矛盾，促進信訪問題公正、安全、文明、健康解決，最有效、最具有普遍意義、最能從根本上解決的辦法，就是健全完善信訪與法律服務的結合來引導和規范。
5、從信訪的特點分析
隨著改革開放的深入和民主法治建設的進步，信訪活動也發生了許多變化。一是信訪總量上升。2000年全國縣級以上三級信訪部門受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全國縣以上信訪部門受理的群眾集體上訪批次和人次分別是第四次全國信訪工作會議前13年的2.06倍和2.75倍；二是信訪內容也發生了很大的變化，主要是改革發展過程中的一些問題。涉及群眾政治、經濟、生活等切身利益的問題大幅上升；三是信訪群眾要求解決問題的心情急切，有的甚至表現較激烈，集體上訪、越級上訪有所增多。出現信訪問題的，既有改革開放所面臨的問題，更有工作不到位甚至失誤的地方。而信訪工作與律師、公證、基層法律服務相結合讓人耳目一新，律師、公證員、基層法律工作者從事的法律服務工作反映了真實的社情民意，及時化解各類社會矛盾，密切加強了政府與人民群眾之間的聯系。因此，信訪與法律服務相結合。對推進改革、促進發展、維護穩定等方面都有極其重要的作用。
同時，信訪人反映的涉法問題所占比例較大，呈不斷上升趨勢。且有些矛盾又不便于行政途徑解決，更適合于走司法途徑。但是，信訪人還不習慣于尋找司法途徑解決。即使信訪部門工作人員依據《信訪條例》行使告知義務，也難以收到顯著的效果。實踐證明，奉法者強則信訪易，奉法者弱則信訪難。什么時侯忽視了法律，忽視了信訪工作中的法律服務，就會使信訪工作受到挫折和失敗。如有的信訪工作人員，法律意識談薄，不懂得用法律的手段解決問題是極大缺陷。還有的地方信訪工作人員工作簡單，造成信訪人情緒不穩定，從而導致纏訪、鬧訪等違法行為的發生，這不僅擾亂了正常的信訪工作程序，還使信訪人的問題也得不到根本解決。要根本解決這些問題，則必然需要從事法律服務的律師、公證員、基層法律服務工作者與信訪部門工作人員一道艱苦不懈地工作和努力，走信訪與法律服務結合之路。
二、信訪與法律服務結合的可行性
1、指導思想
以“依法治國”方略為總綱，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以《信訪條例》等相關法律、法規和政策為依據，以加速推進實現社會法治化為目標，以依法做好信訪工作為重點，以提高依法行政、依法決策、公正司法，切實維護信訪人的合法權益為目的，堅持法制宣傳教育與依法疏導、法律服務相結合的方法，充分發揮律師、公證、基層法律服務的職能作用，擴大法律咨詢、法律宣傳、法律援助等法律服務的覆蓋面，積極探索信訪與法律服務相結合的新路子，促進司法公正和完善社會保障方面的積極作用，推動依法信訪，推進依法行政，維護社會穩定，為經濟和社會事業的發展創造良好的社會環境。
2、機構設置
⑴建立法律顧問室。實施司法行政工作律師、公證、基層法律服務“大服務”的戰略，在各級信訪部門建立信訪法律顧問室工作機構，司法行政機關選派政治素質高、業務水平強的律師、公證、基層法律服務人員駐法律顧問室開展工作；
⑵建立法律援助部。根據國務院《法律援助條例》第10條第1款規定：“公民對下列需要代理的事項，因經濟困難沒有委托代理人的，可以向法律援助機構申請，法律援助：㈠依法請求國家賠償的；㈡請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的；㈢請求發給撫恤金、救濟金的；㈣請求給予贍養費、撫養費、扶養費的；㈤請求支付勞動報酬的；㈥主張因見義勇為行為產生的民事權益的”。在各級信訪部門建立信訪法律援助工作機制，與法律服務室聯合辦公，直接接待和受理法律援助案件。
3、主要職責
⑴提供法律咨詢服務。為信訪人解答相關的法律、法規和有關條款，引導群眾依靠法律、法規解決問題；
⑵提供法律宣傳服務。向信訪人宣傳國家有關法律、法規，有針對性地做好信訪人的思想工作，依法維護其合法權益，規范其信訪行為；
⑶提供依法疏導和分流服務。對信訪人的信訪案件，需要通過調解復議、仲裁、訴訟程序解決的，要積極引導信訪人依法處理；
⑷提供法律援助服務。對符合法律援助條件的信訪人，要認真做好接待登記和審查工作，并依《法律援助條例》的規定組織實施；如沈陽市為依法做好群眾的來信來訪工作，于2003年出臺了《法律援助律師參與信訪工作的實施意見》。
⑸提供相關法律服務。律師對有訴訟要求、符合律師收案條件的信訪人要告知其到律師事務所，依法辦理委托手續；公證員在主持調處矛盾過程中，雙方當事人協商達成一致意見的，經雙方當事人的申請可以依法辦理協議公證，涉及給付一定貨幣物品或有價證券為內容的債權文書應當賦于強制執行效力，對債務人不履行或不完全履行公證機關賦予強制效力的債權文書的，公證機關可以根據債權人的申請簽發執行證書；基層法律服務工作者依據《鄉鎮法律服務業務工作細則》第3條鄉鎮法律服務所的業務范圍的規定，比照律師的操作程序代理參加民事、經濟、行政訴訟活動，代理非訴訟法律事務。
4、職能劃分
⑴法律顧問室（法律援助部）的工作職能。承擔信訪部門的法律顧問工作，負責對值日的律師、公證員、基層法律服務工作者的日常考核、評價及管理工作；定期向司法行政部門匯報相關工作；對律師、公證員、基層法律服務工作者介入信訪工作提出意見和建議；探索律師、公證員、基層法律服務工作者介入信訪工作的有效途徑和辦法等；
⑵值日律師、公證員基層法律服務工作者的職責。依法接待信訪人上訪，提供法律咨詢、法律宣傳和法律服務，依法為信訪人提供切實可行的司法建議；做到熱情接待，周到服務，準確解答；嚴格遵守信訪紀律和司法行政機關制訂的各項制度；
⑶信訪部門在與法律服務結合中的職責。為信訪與法律服務結合中律師、公證員或鄉鎮法律服務工作者提供必要的辦公條件；指派專人負責此項工作，并做好輔助性工作；根據律師、公證員或鄉鎮法律工作者提供的法律咨詢意見和建議，及時分流、疏導和處理相關信訪事項；需要律師、公證員、基層法律服務工作者提供法律論證意見、出具法律意見書或參加案件協調會、聽證會來處理重大疑難信訪案件的，信訪部門則應提前3日向律師、公證員或基層法律服務工作者提供相關資料，以確保其能及時、客觀、公正地提供法律服務；定期通報、總結、交流信訪與法律服務結合的信息；為司法行政機關以及律師、公證員或基層法律服務工作者提供有關的信訪文件和信息資料；
5、保障措施
⑴建立主任負責制度。律師事務所、公證處、基層法律服務所主任要帶頭值日，做出表率，并作為第一責任人，對介入依法信訪負全責，確保工作規范的有序開展，高速運行；
⑵建立考評制度。實行律師、公證員、基層法律服務所考勤制，強化對律師、公證員、基層法律服務所值日工作的日常管理；對參與值班的律師、公證員、基層法律服務工作者的考核管理，由各級司法行政機關和信訪部門負責。對不適合參與此項工作的律師、公證員、基層法律服務工作者，要及時調換。
⑶建立信息通報制度。司法行政部門要與信訪部門建立正常的信息通報制度，對律師、公證員、基層法律服務工作者介入信訪工作中所遇到的相關問題，進行協商和處理；
⑷建立過錯責任追究制度。律師、公證員、基層法律服務工作者不按要求介入信訪工作，違反職業道德、破壞工作制度，造成不良影響的，司法行政部門要給予紀律處分；
⑸建立工作文書檔案制度。對律師、公證員、基層法律服務工作者參與處理的信訪案件進行分類歸檔，既可以增強工作人員的責任感和使命感，又可以為以后處理同類涉法信訪案件提供了“判例”參考。
⑹建立經費保障制度。積極爭取信訪與法律服務結合的工作經費納入財政預算。經費尚沒有納入政府財政預算的地方，司法行政機關、信訪部門要積極向黨政領導匯報，主動與財政部門溝通，力爭將信訪與法律服務結合工作經費列入各級財政預算，建立起政府對信訪與法律服務結合的最低經費保障。如吉林省就規定：“經費由同級財政撥付”。同時，要保證信訪與法律服務結合工作經費的專款專用。經費應當設立專門的銀行帳戶，接受財政和審計部門的監督，保障經費僅用于信訪與法律服務結合的工作和辦案開支，各級司法行政機關、信訪部門必須嚴格監督和切實保障經費專款專用，不得截留挪用。
三、信訪與法律服務結合的幾點思考
1、充分認識信訪與法律服務結合的長期性、復雜性和重要性，依法確立“三個代表”重要思想的憲法指導思想地位。
貫徹“三個代表”的重要思想關鍵在于“立黨為公、執政為民”。十六大報告中指出：“我們黨的最大政治優勢是密切聯系群眾，黨執政后的最大危險是脫離群眾”。信訪與法律服務相結合的工作直接面對群眾，這項工作做好了，對于加強黨同群眾的血肉聯系，鞏固黨的執政地位，充分發揮執政黨的政治優勢，具有重大意義。
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