[ 胡巖 ]——(2013-8-5) / 已閱14205次
環(huán)境法究竟是私法還是公法，在國內一直存在爭議。應該說在我國，以環(huán)境保護法為中心的環(huán)境法律體系，既包含公法的內容，也有私法的規(guī)范。但是在德國，這個問題卻不一樣，德國的環(huán)境法主要是公法，行政法和行政訴訟構成環(huán)境保護的主要法律內容。
德國的環(huán)境保護法內容龐雜，一共約有9000個相關文本，甚至還有中世紀單項文本，按照今天的規(guī)定，也屬于環(huán)境法，比如禁止給井水投毒、保護狩獵地區(qū)等。德國19世紀的經(jīng)濟大發(fā)展時期，環(huán)境法也開始大規(guī)模發(fā)展，后來是戰(zhàn)爭時期和戰(zhàn)后時期，由于關注工業(yè)復興，環(huán)境法的發(fā)展出現(xiàn)停滯，直到上世紀70年代，德國才提出環(huán)境法的3個目標。現(xiàn)在德國政府將環(huán)境保護作為重點，在經(jīng)過日本海嘯等事變，改變了德國環(huán)境法的工作傾向，如放棄核能，采用風能等。
德國環(huán)境法的法律淵源既有國內法的規(guī)定，也有國際法的淵源，特別是歐盟法的規(guī)定，如萊茵河的保護規(guī)定，而德國作為歐盟的成員國，歐洲的法律，有的可以直接適用，有的轉化適用，公眾知情權、參與權、參加聽證會議權等權利，均來自歐盟法，德國依托歐盟法的體系，建立了德國環(huán)境法體系。同時按照《基本法》第20a條的規(guī)定，環(huán)境權利在德國具有很高的位階，德國的環(huán)境法主要是公法（當然也有部分私法），通過法律建立全方位、多層面的環(huán)保法律體系。
德國環(huán)境法有三原則：預防原則（可持續(xù)發(fā)展原則）、污染者負擔原則和合作原則。預防原則是基于這樣的一個認知：對環(huán)境造成消極影響的最好辦法就是預防，通過在法律活動中明確預防原則，體現(xiàn)避免污染優(yōu)先于治理污染的精神，確保經(jīng)濟與社會發(fā)展是可持續(xù)的發(fā)展；與我國環(huán)境法的原則相同，德國環(huán)境法也采取誰污染誰治理的原則，由污染者承擔治理費用，只有由于現(xiàn)實原因無法讓污染者承擔責任時，才由社會公眾承擔；而合作的原則是要求各種社會力量（公民、企業(yè)、社團等）協(xié)同合作，防止環(huán)境污染，正是該原則要求建立公眾參與相關的環(huán)境決策過程，并通過行政訴訟來維護自己合法權益。
環(huán)境法主要內容包括水利法、垃圾法、土壤保護法、環(huán)境信息法等。
水利法：政府有責任保護水源，法律規(guī)定了預防措施。在經(jīng)濟建設過程中，德國也曾經(jīng)對河床、水路進行人為修正，結果也受到自然的報復，所以該法要求不是在水災后進行建設，更重要的是回復河道的原貌，比如建立濕地保護區(qū)。
垃圾法：德國剛剛進行修改，改為《循環(huán)經(jīng)濟法》。在該法中垃圾不再被視為垃圾，而是按照循環(huán)經(jīng)濟的要求進行規(guī)范。可持續(xù)發(fā)展原則對于大工業(yè)城市是一個挑戰(zhàn)，是為子孫留下發(fā)展空間，循環(huán)經(jīng)濟法就涉及可持續(xù)發(fā)展問題。法律首先是將垃圾分類，將垃圾進行定義，最高境界是不產生垃圾，比如包裝器具，生產商在生產包裝器具時，有責任想到回收時應該如何處理，避免垃圾的產生；二是可以回收再利用；三是將垃圾用于生產能源；四是進行垃圾處理。污染不是最主要的問題，資源的利用才是最重要的問題，如水資源。
土壤保護法：土壤的保護雖然與污染沒有直接關系，在上世紀70年代德國對垃圾采取填埋的方式，污染了土壤。土壤被污染后，土地所有者有義務來清除污染。但是如果土壤的清除費用超過土地的價值，誰來買單？最終可能是公共財政買單。
環(huán)境責任的承擔：誰污染誰解決，是各國通例。德國雖然有規(guī)定，但是執(zhí)行不好，最終還是全民買單。既然是全民買單，是對公共成本的消耗，則政府必須扶植相關產業(yè)。德國已經(jīng)宣布放棄核能，而用可再生能源，這會導致對核能相關的電力設施進行更新，需要大量的財政支持。而環(huán)境責任的方式包括：直接控制某種行為，如提倡或者禁止某種行為；間接控制的行為：如征收排污管理費等，當然還有其他措施，如建立專門的企業(yè)環(huán)境保護專員（當然對于盡職的企業(yè)的環(huán)境保護專員有特殊的勞動保護），要求企業(yè)履行自己的義務；通常而言，環(huán)境保護的措施首先由州政府來執(zhí)行，也有需要地方政府來執(zhí)行的，但是聯(lián)邦政府往往只具有有限的執(zhí)行權。
環(huán)境信息法：為了增加環(huán)境信息透明，規(guī)定了這一法律。保證每個人都有權向聯(lián)邦負有信息披露義務的機關索取關于環(huán)境方面的信息。各州也制定了州的環(huán)保信息披露的法律。
對于環(huán)境法的這些公法規(guī)范，同時在程序上和其他部門法上，確保行政程序優(yōu)先。
而為了貫徹預防原則，對于環(huán)境保護中產生的爭議應該在涉及環(huán)境的項目開始之前就解決相關的爭議，因此德國建立了大型項目公眾參與的制度和環(huán)境行政訴訟制度，而相關的私權救濟則應以行政訴訟為先。
比如當企業(yè)提起一個大型項目，需要向有關的行政機關提交相應的規(guī)劃和可行性報告，行政機關應該將相應的報告對外披露，并規(guī)定一定的公示期，在公示期內，與這一項目利害相關的當事人可以就項目提起異議，政府在逐項審查相關異議后作出答復，并下達“項目確認書”，對于行政機關的項目確認書仍然存在異議的人可以提起行政訴訟。
同時，在其他法律部門也貫徹行政優(yōu)先的原則，如在刑法中就規(guī)定了行政從屬性原則，這一要求環(huán)境刑法要有相應的環(huán)境行政法為前提，德國在《第十八次刑法修正法》制定了環(huán)境刑法，在《刑法典》的第29章整整一章中予以規(guī)范。以德國《刑法典》第204條為例，該條規(guī)范水污染行為，強調“未經(jīng)授權的行為”，即違法性是未獲得行政授權的行為，這一授權的基礎是法律的規(guī)定、法院的裁定或者是可以執(zhí)行的行政行為、或者是行政行為可以執(zhí)行的義務，還有公法合同的約定。
在民法中也有類型的規(guī)定，如果當事人沒有參與相應的行政程序，如公眾聽證程序，則不能依據(jù)《民法典》第1004條的規(guī)定享有排除妨礙的防御性請求權，其依據(jù)《民法典》第823、826條和《環(huán)境責任法》的第1條所享有的損害賠償請求權也會受到限制。
通過這些制度規(guī)范，確保德國的環(huán)境救濟在行政程序開始前，就能夠有效的運作，進而將環(huán)境污染限制到最小程度，促進社會可持續(xù)發(fā)展。
（作者單位：國家法官學院）
