[ 呂國華 ]——(2013-8-22) / 已閱7283次
論文概要：房屋承租人的利益規范在三次行政立法過程中不斷調整，直至《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布實施后，房屋承租人的地位和權益保障遭遇前所未有的尷尬。房屋承租人一方面承擔著搬遷的義務，另一方面卻無法享受行政法規的權益保障。如何維護房屋承租人的合法權益，成為立法、司法、實務界面臨的共同課題。筆者從一個案例說起，希冀拋磚引玉，著力化解由房屋承租人權利保障缺位引起的社會矛盾，期許對未來的立法提供一些參考性的意見。
關鍵詞：承租人 房屋征收 補償 權益 保障
正文：
從一個案例說起
北京某紙業公司租賃廠房二十間，用于生產經營，租期五年。租期屆滿之前，政府決定征收該廠房。政府發布征收公告之日起，廠房周邊的環境急劇惡化，生產經營無法繼續下去，且房東多次要求紙業公司搬遷。紙業公司認為政府征收廠房給自己造成了損失，向征收人主張補償權益，多次被拒絕，并被威脅強制執行。不久，紙業公司獲知，房東已經與政府簽訂了房屋補償協議，拿到了停產停業和搬遷費等補償。紙業公司向房東主張損失賠償，也遭到房東拒絕。紙業公司到多家律師事務所咨詢，均被告知根據目前的法律規定其權益難以得到維護。北京市專門辦理房屋征收業務的呂國華律師接受紙業公司的委托，代為向征收人和房屋出租人出具律師函，督促其限期解決承租人的補償問題，無果；旋即將征收人和房屋出租人起訴至法院。呂國華律師就房屋承租人的權益主張及依據向法院先后出具三次法律意見，最終在法院的居中調解下，紙業公司拿到了全部搬遷費和停產停業補償數額的百分之八十。當呂國華律師將存有700多萬補償費的銀行卡交給紙業公司總經理時，她喜極而泣。
房屋承租人權益保障的立法變遷
1991年，國務院令第78號《城市房屋拆遷管理條例》第三條第二款規定：“本條例所稱被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人（包括代管人、國家授權的國有房屋及其附屬物的管理人）和被拆除房屋及其附屬物的使用人。”該條賦予房屋承租人明確的法律地位——房屋承租人屬于被拆遷人的范疇。據此，房屋承租人幾乎享有了房屋所有權人可以享有的一切權益。國務院令第78號《城市房屋拆遷管理條例》第二十四條、第二十七條、第二十八條、第三十條、第三十一條、第三十二條、第三十三條和第三十四條從各個方面對保障房屋承租人的合法權益進行了規定。房屋承租人不僅享有獲得補償的權益，而且享有被安置的權益，不僅可取得搬遷費和安置補助費，而且可獲得停產停業補償。歷史的車輪向前推進了十年，2001年，國務院令第305號《城市房屋拆遷管理條例》第四條第三款規定：“本條例所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人。”該條款排除了房屋承租人成為被拆遷人的可能，其法律地位開始下降。但是，該法規對房屋承租人的保護仍稱得上比較全面。國務院令第305號《城市房屋拆遷管理條例》第十三條第二款、第十六條、第二十七條第二款、第三十一條和第三十三條對房屋承租人各種權益進行了規定。據此，房屋承租人可以和拆遷人簽訂房屋拆遷補償安置協議，可以向房屋拆遷管理部門申請行政裁決，可以繼續租賃產權調換的房屋，可以取得搬遷補助費和臨時安置補助費，可以取得停產停業補償等。歷史的車輪又向前推進了十年，2011年，國務院令第590號《國有土地上房屋征收與補償條例》第一條規定：“為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，制定本條例。”國務院令第590號《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條明確規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償。” 據此，房屋承租人不再屬于補償的對象，不再是此次行政立法保護的對象。根據國務院令第590號《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，房屋承租人無法保護自己的合法權益。
房屋承租人在征收過程中的尷尬現狀
房屋承租人在征收過程中地位尷尬。房屋承租人的合法權益在征收過程中受到損害，是不爭的事實。征收不僅給房屋承租人造成搬遷和臨時安置的損失，而且會造成停產停業損失；不僅會造成改善或增設他物的損失，而且可能造成承擔違約責任的損失，甚至造成可得利益方面的損失。但是，根據《國有土地上房屋征收與補償決定》的規定，房屋承租人不是征收行為的相對人，不屬于被征收人的范疇。《國有土地上房屋征收與補償決定》只調整征收人與被征收人的權利、義務關系，既不調整征收人與房屋承租人的權利、義務關系，也不調整被征收人與房屋承租人的權利、義務關系。既然房屋承租人不是征收當事人，其無法根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的任何一個條款主張自己的權益。房屋承租人面臨不知該向何方主張權益以及如何主張權益的窘境。房屋承租人向征收人主張權益，征收人往往以房屋承租人不是所有權人且向其支付補償款沒有法律依據為由予以拒絕。房屋承租人向房屋所有權主張權益，房屋所有權人往往以合同沒有約定且無法律依據為由予以拒絕。
房屋承租人在征收過程中的權益保障之必要性
房屋所有權人將房屋出租的同時，已經將房屋的部分收益權能讓渡給房屋承租人，房屋承租人受讓該部分收益全能之后，其合法權益理應受到法律保護。征收給房屋承租人造成損失的，應予以補償。征收導致房屋承租人產生搬遷、臨時安置的需要，甚至帶來停產停業的后果，卻不予任何補償，而對未因征收產生搬遷、臨時安置需要的房屋所有權人支付搬遷費和臨時安置補助費，明顯有悖公平。按照現有的法規，房屋所有權人取得全部補償之后，房屋承租人一般仍會根據《中華人民共和國合同法》的相關規定追究房屋所有權人的違約責任，與其在另一個訴訟中定紛止爭，不如以立法的形式對房屋承租人的合法權益予以保護。依法成立的合同本應受法律保護，即使征收當事人就補償達成了一致意見，但根據買賣不破除租賃的原則，房屋承租人的利益也應當得到維護。房屋出租人因征收產生損失卻無法順利主張自己的合法權益，往往對征收產生抵制。即使征收當事人達成了補償協議，一旦房屋出租人拒絕搬遷，仍會引發矛盾。因此，征收需要房屋承租人的配合，為了減少征收可能造成的對抗風險，避免濫用司法執行資源，從現實需要的角度來看，也應當對房屋承租人的合法權益予以維護。
房屋承租人在征收過程中的權利之救濟
我國于1997年簽署的聯合國《經濟、社會與文化權利公約》第十一條第一款規定：“本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準,包括足夠的食物、衣著和住房,并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當的步驟保證實現這一權利,并承認為此而實行基于自愿同意的國際合作的重要性。”聯合國經濟、社會和文化權利委員會于1991年12月12日通過《第4號意見》，該《第4號意見》第8條在“使用權的法律保障”部分特別強調：“使用權的形式包羅萬象,包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區,包括占有土地和財產。不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程序的使用保障,以保證得到法律保護,免遭驅逐、騷擾和其他威脅。締約國應立即采取措施,與受影響的個人和群體進行真誠的磋商,以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護。”由此可見，保障征收過程中房屋承租人的合法權益有明確的國際法依據。《中華人民共和國物權法》對房屋承租人的利益保護作出了明確規定。《中華人民共和國物權法》第一百一十七條規定：“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。” 《中華人民共和國物權法》第一百二十一條規定：“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應補償。”《中華人民共和國物權法》第四十二條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。”顯然，房屋承租人作為用益物權人，其因征收導致用益物權消滅的有權獲得相應補償。我國尚處于法治的初級階段，各地的司法狀況不容樂觀，司法人員的素質參差不齊，枉法裁判更是層出不窮，對同一法律的理解和適用也時有偏差。因此，筆者建議，在寄希望于通過法律規范“公力救濟”的同時，房屋承租人也應當“自力救濟”，即房屋承租人簽訂租賃合同時應當對征收造成的損失補償或賠償進行明確約定。如在合同中約定租賃期間，因征收導致承租人無法繼續使用租賃房屋的，出租人應當從所得或應得補償款中對承租人進行補償。其中，涉及承租人裝飾、裝修部分歸承租人；搬遷補助和臨時安置補助歸承租人；另外，也可以約定停產停業補償的分享比例。房屋承租人應當以利害關系人甚至原告的身份積極參與相應的訴訟。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，房屋承租人無權參與征收決定和補償決定的程序，無權取得相應的征收補償，但這并不意味著房屋承租人與征收人作出的征收決定或者補償決定不具有利害關系。事實上，征收人作出的征收決定或者補償決定為房屋承租人設置了相應的義務，與其具有法律上的利害關系。如果房屋所有權人以被征收人的名義起訴征收決定或者補償決定的，房屋承租人可以積極申請作為第三人參加訴訟；如果房屋所有權人未以被征收人的名義起訴征收決定或者補償決定的，房屋承租人也可以嘗試以原告的身份直接起訴。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”《中華人民共和國行政訴訟法》第六十七條規定：“公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權請求賠償。公民、法人或者其他組織單獨就損害賠償提出請求，應當先由行政機關解決。對行政機關的處理不服，可以向人民法院提起訴訟。賠償訴訟可以適用調解。”《中華人民共和國行政訴訟法》第六十八條明確規定：“行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益造成損害的，由該行政機關或者該行政機關工作人員所在的行政機關負責賠償。行政機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的行政機關工作人員承擔部分或者全部賠償費用。”據此，房屋承租人可以直接要求征收人依法予以賠償。另外，房屋承租人也可以援引《中華人民共和國合同法》的相關規定主張自己的合法權益，鑒于篇幅所限，在此就不展開論述了。
面向未來的立法建議
《國有土地上房屋征收與補償條例》對房屋承租人的權益未作出任何規定，已引發了大量社會矛盾。為減少新的社會不穩定因素，發揮立法對社會的引導功能，筆者建議對《國有土地上房屋征收與補償條例》予以修改，增補有關保障房屋承租人合法權益的條款。如在《國有土地上房屋征收與補償條例》規定：“征收人和被征收人應當尊重和保障房屋承租人的合法權益。征收出租房屋的，出租人與承租人就解除租賃協議達成一致意見的，對出租人予以補償；未達成一致意見的，向承租人支付搬遷費、臨時安置補助費和停產停業補償。”最高人民法院也可以作出相應的司法解釋，尤其是對《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十三條的規定在實踐中如何理解和適用，作出司法解釋，也能達到事半功倍的效果。最高人民法院就如何理解和適用《城市房屋拆遷管理條例》的具體條款，先后作出多個司法解釋，發揮了很好的效果，完全可以把這個優良傳統繼續發揚光大。另外，國務院和省級政府也可以頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》實施細則，在實施細則中對房屋承租人的權益保障作出相應的規定。如北京市住房和城鄉建設委員會、北京市人力資源和社會保障局、北京市工商行政管理局根據《國有土地上房屋征收與補償條例》制定了《北京市國有土地上房屋征收停產停業損失補償暫行辦法》，規定：“生產經營者承租房屋的，依照與被征收人的約定分配停產停業損失補償費；沒有約定的，由被征收人參照本辦法規定的標準對生產經營者給予適當補償。”再如《寧波市市區國有土地上房屋征收補償若干規定》對八類房屋承租人作出了相應的補償規定。
結語：二十多年來，房屋承租人的利益規范在三次行政立法過程中不斷調整，直至《國有土地上房屋征收與補償條例》實施后，房屋承租人的地位和權益保障遭遇前所未有的尷尬。房屋承租人一方面承擔著搬遷的義務，另一方面卻無法享受行政法規的權益保障。如何保障房屋承租人的合法權益，已經成為立法、司法、實務界面臨的共同課題。筆者從一個案例說起，希冀拋磚引玉，著力化解由房屋承租人權利保障缺位引起的社會矛盾，期許對未來的立法提供一些參考性的意見。鑒于時間、篇幅和能力所限，紕漏之處在所難免，望各位同仁不吝提出批評和建議，筆者不勝感激。
參考文獻：
《經濟、社會與文化權利公約》
《中華人民共和國憲法》
《中華人民共和國物權法》
《國有土地上房屋征收與補償條例》
作者簡介：呂國華，北京專職律師，山東人，畢業于北京大學，法律碩士，長期定向從事集體土地上房屋征收和國有土地上房屋征收等不動產征收法律服務，聯系電話：13811168718，QQ：545852153。
