[ 潘璇 ]——(2013-8-30) / 已閱5776次
《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實施已有五年有余,政府信息公開糾紛已成為行政訴訟案件的重要增長點,其中有相當比例是由行政機關應相對人申請作出“政府信息不存在”告知而引起。在此類案件中,行政機關享有明顯的信息優勢,且存在拒絕公開信息的天然沖動和強大慣性,相對人往往因信息劣勢而對“不存在”答復充滿合理懷疑。為有效預防行政機關濫用信息優勢,維護相對人的知情權,司法審查需要發揮職能作用,嚴格掌握法律內涵,合理確定舉證責任,保障政府信息公開機制的有效落實。
“政府信息不存在”的實踐樣態與法律內涵
在司法實踐中,行政機關作出“政府信息不存在”告知的類型主要有以下幾種:一是相對人申請公開的信息不屬于行政機關依法履行行政職責的范圍,不可能在履責過程中制作或獲取相關信息,因而答復政府信息不存在；二是相對人申請公開的信息屬于行政機關依法履行職責的范圍,但由于種種原因,行政機關實際沒有制作或獲取相關信息,這里的原因既可以是客觀上因事實、條件不具備而未制作或獲取,也包括主觀上履行職責不到位而沒有制作或獲取,因而導致政府信息不存在；三是相對人申請公開的信息屬于行政機關履行職責范圍,行政機關曾經在履行職責過程中制作或獲取過,但由于工作疏漏或管理不善而丟失,導致向相對人公開不能,形成“政府信息不存在”；四是行政機關制作并保存有關政府信息,只是出于主觀上有不可告人的秘密,而以“政府信息不存在”為“擋箭牌”,故意拒絕公開政府信息。
盡管在實踐中“政府信息不存在”情形錯綜復雜,但在法律內涵上,卻并非是“莫衷一是”的,而是有明確標準和界定的。根據《條例》第21條第(3)項的規定和國務院法制辦公室對其的權威解讀,規范意義上的“政府信息不存在”僅僅指“政府信息自始至終不曾產生,根本談不上是否應當開”的問題。這種法律闡釋,符合立法原意,理應在司法實踐中得到尊重和適用。
“政府信息不存在”案件的舉證責任分配
在司法審查中,“政府信息不存在”屬于否定性事實,在舉證責任分配和適用上存在兩難困境:行政訴訟由被告負舉證責任,而在證據法學理論上,要求當事人對“不存在”的事實充分舉證存在一定的障礙；相對人在政府信息公開中處于明顯劣勢地位,舉證能力相對較弱,不可能給其添加無法承受的舉證責任。為此,法院在進行司法審查時,應在恪守行政訴訟證據基本規則基礎上,充分考慮行政機關與相對人在此類訴訟中的舉證能力和難易程度,公平合理確定舉證責任和義務。
一是強化被告的舉證責任。被告負舉證責任,是行政訴訟的一般規則,政府信息公開訴訟也不例外。盡管讓行政機關直接證明“不存在”的事實貌似強人所難,但可以通過技術處理,轉化證明對象和方式,以降低證明難度。
二是適當增加原告的推進義務。在“政府信息不存在”案件中,原告不僅享有反駁被訴政府信息公開告知行為合法性的權利,在一定程度上也需要承擔證明申請公開的政府信息可能已被行政機關制作、獲取或保存等相關線索的推進義務。
三是突出司法職權探知功能,有傾向性地提升相對人抗辯能力。法院有必要強化職權主義功能,盡可能根據申請協助調取證據,在申請公開的政府信息可能存在且依法屬于主動公開范圍或涉及公開利益的,可以依職權調取證據或調查有關事實。
“政府信息不存在”案件的裁判方式
針對實踐中復雜多樣的“政府信息不存在”情形,法院應嚴格遵循“政府信息不存在”的法律內涵,去偽存真,在合理分配舉證責任基礎上,根據不同情況作出不同裁判。
一是對于行政機關依法不具有制作、保存或獲取相關政府信息的職責,并已對申請公開的相對人盡到法定告知和說明理由義務的,可以判決駁回原告的訴訟請求。
二是對于行政機關依法負有制作、保存或獲取相關政府信息的職責,由于各種主客觀原因而沒有實際履行導致不存在的,屬于《條例》規定的典型“政府信息不存在”情形,要區分政府信息公開和不履行法定職責兩種法律關系,只要行政機關對政府信息公開申請依據事實作出了答復,并盡到了合法告知和沒有依法履行職責的合理說明,即可認定行政機關履行了政府信息公開職責。在這種情況下,可以判決駁回原告訴訟請求,對于行政機關不履行基礎行政職責的問題,可通過司法建議的方式督促改正。
三是行政機關依法負有制作、保存或獲取相關政府信息,并已實際制作或獲取的,只是沒有盡到法定保存義務而丟失的,盡管也盡到了真實告知和說明理由義務,但考慮到《條例》意義上的“政府信息不存在”僅僅指“自始不存在”,對政府信息未盡保管義務導致公開不能,同樣構成對《條例》的違反。鑒于政府信息已客觀上不存在,判決公開已無實際意義,因此可以依法判決確認違法。
四是行政機關依法負有制作、保存或獲取相關政府信息職責,有證據證明原告申請公開的政府信息存在,或者有線索足以令人相信該政府信息可能存在,則應當判決撤銷被訴政府信息不存在告知,同時對確定存在并可以公開的政府信息直接判決公開,對還需要行政機關裁量公開的,判決行政機關限期重新答復。
