[ 邱建民 ]——(2014-1-2) / 已閱5059次
十八屆三中全會決定中提出，要改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪終結制度。在新形勢下如何改革涉訴信訪工作機制，依法處理涉訴信訪問題，筆者通過調查研究，結合人民法院涉訴信訪工作實踐，從分析涉訴信訪引發的社會問題入手，以法院涉訴信訪工作為視角，就涉訴信訪問題人民法院的應對舉措談幾點意見。
一、涉訴信訪引發的社會問題
從一定意義上說，信訪制度為社會轉型提供了矛盾碰撞的緩沖地帶，在緩解社會沖突等方面，發揮了重要作用。但信訪問題對社會的影響力愈益放大，“信訪不信法”的現象擾亂了穩定的社會秩序、削弱了司法公信力。
隨著改革開放和民主法制進程的不斷發展，人民群眾的法治意識普遍增強，對司法公正和司法公信的要求不斷提升，司法所承載的人民群眾的期望越來越高。當大量社會矛盾以案件形式進入司法渠道的時候，人民群眾日益增加的司法需求由于種種原因卻以信訪的形式表達出來，形成了訴訟案件越多，涉訴信訪問題越突出的不正常現象。究其原因：
一方面目前涉訴信訪具有自治性、無限性、隨機性、重復性的特征，這與司法程序的程序性、強制性、終局性、時效性有著本質的區別，因而這種現象的發展必然會造成社會秩序的混亂。
另一方面，現行信訪體制把信訪訴求的解決凌駕于司法程序之上，成為糾紛解決的最終機構。法院生效裁判的既判力得不到有效的執行和應有的尊重，必然會削弱司法公信力。在處理涉訴信訪問題的實踐中“權大于法”的現象也造成了民眾對法律的輕視，而輕視法律則往往會導致有法不依或執法不嚴，甚至違法犯罪的后果。
還有就是在司法實踐中，個別當事人（關聯人）拋開正在進行的訴訟程序而采用信訪形式解決糾紛。他們希望通過信訪達到向法院施加壓力的目的，法院面對信訪和維穩的壓力，“法官在法律之外無上司”的法治原則就有可能發生動搖，這樣會降低司法公信力，并且會削弱司法化解社會矛盾的基本功能。
二、涉訴信訪問題的應對
一是強化源頭治理。首先要提高辦案質量，努力提高息訴服判率，從源頭上努力減少涉訴信訪的可能性因素。深入貫徹“四個必須、五項制度”，落實好《人民法院工作人員處分條例》等問責規定以及信訪責任倒查制度。規范法院裁判文書的制作，讓當事人贏得清楚，輸得明白，使當事人最大限度地信服裁判，從源頭上減少涉訴信訪案件的產生。其次要堅持法律、政治、社會和輿情效果相統一，完善訴與非訴相銜接的矛盾糾紛解決機制，發揮好“六個作用”。充分發揮勞動、衛生、交管、社保、民政、公安、房管等國家機關的職能作用，發揮工會、婦聯、共青團、殘聯、慈善協會、紅十字會、法學會、律協、專業院校、商會、行業協會等社會團體的專業優勢，發揮人大代表、政協委員的監督作用，發揮律師正能量，發揮離退休老同志的余熱，多方合力，共同化解矛盾糾紛，做好司法救助，服務和諧穩定大局。綜合運用法律、經濟、行政等手段化解訴訟糾紛，使各類糾紛都能找到更為科學合理的解決渠道。正確運用“調解優先，調判結合”的原則，能調則調，當判則判，規范和細化“判后答疑”制度，將法官依法、公正、及時判案與樹立為民親民愛民的良好形象結合起來，努力為全面深化改革營造和諧穩定的社會環境。
二是積極推進“訴訪分離”。現實生活中部分當事人為了達到自己的目的，在法院受理其糾紛之后，或者法院尚未受理其糾紛，他們就開始上訪（鬧訪），有的甚至進京訪，試圖引起法院的重視，試圖給法院施加壓力。我們可以通過明確界定信訪行為，做到訴訪分離。訴訪分離中的“訴”，是指當事人向人民法院提出與訴訟有關，并應依據訴訟法的規定予以解決的請求，主要包括起訴、上訴、申請再審和申訴，以及法律和司法解釋規定的異議、申請復議等訴求。其中的“訪”，是指信訪人訴訟權利已經行使完畢，仍通過走訪來信形式，向人民法院表達意愿，反映與訴訟有關的問題和事項，或未按法律程序向人民法院反映訴求。對于正在法律程序中的“訴”，繼續依法按程序辦理；可以進入立案審查程序的，依法轉入相關法律程序辦理。對于“訪”，由人民法院移交地方黨委、政府及基層組織落實教育幫扶和矛盾化解工作；對于未按法律程序越級向人民法院反映訴求的，可由所屬法院處理。
三是依法規范信訪工作秩序。人民法院在接訪實踐中，通過查閱該信訪人的電子信息檔案，由合議庭對該信訪案件進行復查，報庭務會討論，區分不同的情況，得出不同的結論。對于確屬錯案、瑕疵案的，通過審判監督程序，堅決依法糾正錯誤，補正瑕疵；對于在復查中未發現錯誤、也沒有發現問題的，自動退出信訪程序；但如果信訪人仍然鬧訪、纏訪，經聽證程序后仍不能解決的，啟動信訪終結程序；對生活確有困難的，司法救助到位；對符合終結條件的依法終結，予以公告，并移交地方黨委、政府等基層組織進行穩控。這樣既落實了我國民事訴訟法“法院糾錯在先”的要求，也徹底改變了過去接訪工作中不作處理、被動應付或矛盾上交的一些消極做法。依法規范涉訴信訪工作秩序，可以將確屬錯案、瑕疵案的信訪案件導入訴訟程序；可以將經過司法救助的案件、依法終結的案件導出信訪程序，既維護了信訪人的合法權益，又暢通了涉訴信訪渠道。
四是加強巡回督導合議庭建設。強化審判監督，疏通信訪渠道。主要做好兩項工作：一是做好甄別復查工作。對其他信訪部門導入的涉訴信訪案件建立臺賬，集中精力進行甄別復查，分類處理。及時登記匯總，確定信訪責任法院。通過巡回督導合議庭建設，對信訪群眾采取指定接訪、聯合接訪等方式，壓實屬地、屬事責任，引導信訪下行，不使問題積累，達到及時疏通分流的目的。二是做好督導協調工作。對于那些重大集體訪、極端個人訪等案件進行督導協調，對于信訪問題長期得不到解決的，可以通過責令查找原因、限期改進、建議追究責任等方式，督導信訪問題的及時解決，還可以通過信訪督導機構，加強與黨政部門的溝通協調，以及信訪終結移交工作，促使信訪問題得到妥善解決。
五是完善涉訴信訪案件終結機制。對涉法涉訴信訪工作事項，已經窮盡法律程序的，依法作出的法律結論為終結結論，對在申訴時限內反復纏訪纏訴的，并經中央或市級政法機關審核終結的案件，除有新的事實和證據外，依法不再啟動復查程序。對已終結的案件，各有關方面都必須尊重政法機關作出的法律結論，不再統計、交辦、通報。要加強與地方黨委政府及基層組織的溝通協調，建立信息資源共享平臺，預防極端信訪事件的發生。
六是依靠黨政支持。做好涉訴信訪工作，必須發揮已有的政治和法律優勢。人民法院必須依靠黨政支持，尤其是政法委的支持，促使信訪問題得到最終解決。對于依法終結的信訪案件，依法及時移交地方黨委政府及基層組織，落實教育幫扶和矛盾化解等工作措施，人民法院可以協助當地黨委政府做好釋法明理工作；如果一些地方基層組織借涉訴信訪案件歸口法院管轄之機，擺脫屬地穩控責任“甩包袱”，人民法院應依靠政法委的協調；在一些“終而不結”的案件中，對一些涉及養老、醫療等民生問題的訴求，需要黨政機關協調社會救助。
七是發揮橋梁紐帶作用。搭建訴調對接工作平臺，做好三個調解的對接。建立與行政、司法、社團、民間組織等單位的對接，邀請相關部門人員定期入駐訴訟服務中心窗口，為其提供與民眾直接交流協調的平臺，形成人民調解、行政調解與司法調解有效對接，減少群眾訴累。設立心理疏導室，把握當事人的心理需求，有針對性地采取引導措施和問題解答，疏導當事人情緒，營造理性表達訴求的法治環境。加強人民法院信息化建設，建設網上訴訟服務和信訪工作平臺，為信訪人、新聞媒體、律師設置專門通道。建立健全微博發布管理制度，分階段開通法院官方微博和法官個人微博，加強與網民的溝通互動，完善及時解決群眾合理訴求機制，充分發揮信訪工作密切聯系群眾的橋梁紐帶作用。
綜上所述，破解涉訴信訪難題的根本出路，在于準確把握涉訴信訪的內在規律，牢牢把握涉訴信訪工作主動權。改革涉訴信訪工作機制，依法處理涉訴信訪問題，必將有助于引導涉訴信訪問題在法治軌道內解決，并以此為契機，促進信訪形勢根本好轉，保障公民合法權利有效實現，推動社會主義法治建設的進程。
（作者單位：天津市高級人民法院）
