[ 馮興吾 ]——(2004-2-13) / 已閱19896次
以聽證會構(gòu)筑信訪程序的研究
馮興吾 包寧平 張青
信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關(guān)行政部門處理的活動。為此，本文擬對以聽證會構(gòu)筑信訪程序問題進行專門研究。
一、以聽證會構(gòu)筑信訪程序的必要性
以聽證會構(gòu)筑信訪程序，是完善信訪制度的需要，也是化解矛盾、促進調(diào)解、維護穩(wěn)定的現(xiàn)實需要。
1、信訪制度需要程序支持
從當前的發(fā)展來看，信訪還未建立自己的程序，這是信訪很不完善的地方。因為缺乏程序支持，使信訪這一制度難以有效運作。因此，亟需完善信訪制度建設，建立一套信訪程序，聽證是一種獨立的法律制度，它的內(nèi)涵是聽取當事人的意見，外延則是立法、執(zhí)法和司法等領(lǐng)域，我們可以在司法各個領(lǐng)域中推廣聽證制度。
2、聽證會與信訪制度具有融合性
⑴、聽證有廣泛適應性，它并不依附于行政處罰制度。由于我國僅在《中華人民共和國行政處罰法》中對聽證作了專門的規(guī)定，人們往往會產(chǎn)生聽證依附于行政處罰的錯覺，甚至將聽證程序同等于行政處罰程序。在實踐中，除行政處罰聽證外，還有政府價格聽證、政府重大決策聽證、檢察機關(guān)的不起訴聽證、法院的庭前調(diào)解聽證等。由此可見，聽證具有廣泛的兼容性。
⑵、聽證促成信訪的成功率
信訪案件，尤其是復雜、疑難的信訪案件，決不是僅僅依靠信訪部門單方面的力量就可以解決的，它受到各種因素的影響，其中最重要的是信訪人的心態(tài)及合作態(tài)度。信訪人的心態(tài)是指其對信訪部門是否公正處理信訪案件的評價，以及對當事人是否尊重的感受。當事人的心態(tài)是抽象的，但表現(xiàn)在信訪中卻是對信訪案件處理的合作或抵觸情緒。聽證是化解信訪人對信訪部門產(chǎn)生的抵觸情緒的重要途徑，因為聽證在于“聽”，不僅是主持人聽，而且信訪人也在聽，各方均有平等的發(fā)言機會。這樣，在信訪部門的主持下，信訪人把問題講清楚，有關(guān)部門參與解答，現(xiàn)場辦公，促成了信訪案件的解決。
⑶、聽證適應信訪的發(fā)展需求。隨著我國各項工作的推進，社會矛盾也呈現(xiàn)復雜、激烈的特點，給信訪工作帶來了新的挑戰(zhàn)。對這幾類信訪案件，可以舉行聽證，一方面可以吸收多個部門、地區(qū)的人員參與，有利于信訪案件的快速解決；另一方面給信訪人發(fā)表意見的機會，通過質(zhì)證和辯論可以進一步了解事實真相，化解信訪案件，有效避免矛盾激化。
二、信訪聽證會的制度特征
信訪聽證會不同于行政處罰聽證程序、訴訟程序、仲裁程序，也不同于人民調(diào)解程序，它具有其自身的制度特征。
1、選擇性
信訪聽證程序規(guī)定，信訪人有權(quán)選擇是否采納信訪部門的處理建議。而行政處罰聽證結(jié)束后，行政機關(guān)對當事人作出行政處罰，當事人必須依法履行，否則，將申請強制其履行。
2、民主性
信訪聽證中，信訪人與被訴單位均有平等的陳述辯駁的機會，聽證主持人獨立于信訪人，不能剝奪任何一方當事人的申辯機會。
3、教育性
聽證主持人弄清事實后，應依法向當事人闡明過錯責任，解釋哪些行為是合法的，哪些行為是違法的，使當事人認識到自己應負的責任。聽證主持人解釋法律的過程，實際上也是法制宣傳教育的過程。
4、程序性
信訪聽證會是一項程序性的法律制度，包括確定主持人，書面通知各方的當事人聽證的時間和地點，聽證人權(quán)利和義務，發(fā)言順序等。要將信訪聽證作為信訪的實用程序，各方當事人都要平等地遵守程序規(guī)則，使其各自的權(quán)利和義務具有程序保障。
5、依法性
信訪聽證主要依據(jù)是法律、法規(guī)和國家政策。
三、信訪聽證會的框架
1、信訪聽證會的范圍
信訪聽證的范圍取決于信訪的性質(zhì)、復雜程序、人數(shù)多少等方面。簡單的可以及時處理的案件，不必適用聽證程序，而事實較為復雜，適用法律較為困難的案件，信訪部門可以依信訪人的申請或自行決定適用聽證程序。
2、聽證主體
包括聽證主持人、書記員及當事人、證人等。聽證主持人應由信訪部門負責人擔任，其職責是決定聽證時間、地點、確認信訪聽證參加人的身份、維持聽證秩序、把握聽證主題等。書記員可以由主持人指定的信訪部門的內(nèi)部人員擔任，其職責是準備聽證材料、做好聽證記錄等。聽證當事人應是信訪人以及與信訪案件有直接利害關(guān)系的人。聽證當事人可以放棄聽證，若參加聽證，信訪人應當親自參加聽證，不宜委托他人參加聽證。
3、聽證會的準備
信訪部門在接到申請或自行確定聽證會后，應審查是否屬于聽證范圍，然后決定是否聽證。如應聽證，應當告知信訪人聽證的時間、地點以及應注意的材料。
4、聽證會的舉行
聽證會正式開始前，應當核對聽證參加人的身份、宣讀聽證紀律、告知權(quán)利和義務等。聽證會的正式程序是聽證會的核心。由以下幾個程序構(gòu)成：①由主持人宣布開始；②信訪人的陳述和基本事實，并出示證據(jù)；③信訪利害關(guān)系人的陳述，也可出示相關(guān)證據(jù)；④雙方當事人就分歧進行辯論；⑤主持人依據(jù)事實和法律，向當事人解釋事實中的合法與不合法的成分，引導當事人分清責任并做好說服教育工作；⑥主持人宣布聽證會結(jié)束。
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