[ 楊德壽 ]——(2004-2-17) / 已閱33274次
4、集體土地所有權的欠缺
從以上論述中我們已經知道，國家在征用農村集體所有的土地時，向該土地的所有者支付的費用或者說補償是有標準的，而標準是死的、是有上限的。也就是說，農村集體所有的土地在被國家征用時，村集體是沒有任何選擇余地的！無論是被轉讓者還是被轉讓土地的價錢。但是，當這塊被征用的集體土地變?yōu)閲型恋氐臅r候，這塊土地的價值（這里僅指一定期限使用權價值）就沒有標準了，是沒有上限的。國家可采取拍賣的方式出讓給任何人，只要受讓人愿意出最高的價錢。并且，就相應范圍的土地而言，農民轉移給國家的是土地的所有權，喪失的是永久的權利，國家出讓的僅只是一定年限的使用權，永久權利并不喪失。
《中華人民共和國民法通則》第七十一條規(guī)定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”從這一規(guī)定中，我們可以清楚地看出，農業(yè)集體的土地所有權實際上是一種不完整的所有權。其所有權受到的限制包括：它不能根據(jù)自己的意愿將自己所有的土地賣給另一個農業(yè)集體組織，那怕另一農業(yè)集體組織愿意出比國家征用土地更高的價錢；其次，它不能購買其它農業(yè)集體組織的土地，更不能購買已經變?yōu)閲宜械耐恋兀瑹o論它多么有錢！這些還都是在符合我國土地公有制的前提下，至于農業(yè)集體組織要將自己的土地賣給有錢的個人，那更是想都不敢想的事兒。也就是說，農村集體的土地所有權是不包括處分權的。因此，農村集體的土地所有權在法律上是不能稱其為所有權的。
《中華人民共和國憲法》也好，《中華人民共和國土地管理法》也好，或者其它與土地所有權有關的法律也好。所規(guī)定的農村集體土地所有權，實際上是一種臨時土地占有、使用和受益權，并不包括處分權。如果我們一定要將農村集體土地所有權稱為所有權的說，那它與國家的所有權是不平等的。
“所有權作為一種最全面的私法上的權利，無論權利的客體是國有土地，還是集體土地，權利的內容都應保持一致。在土地所有權與國家管理權分離的前提下，可以使集體土地所有權與國家土地所有權保持統(tǒng)一，并使土地上其他權利人對于土地所有人承擔的義務一致。”⑦
5、集體土地所有權的欠缺導致農民權利被嚴重侵犯
《中華人民共和國憲法》規(guī)定了為公共利益的需要國家可以征用農村集體所有的土地，但未規(guī)定何為公共利益。于是《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”這是否意味著，任何單位和個人進行建設都可以被視為公共利益？如果不是，城市不斷增加的國有土地從何而來？因何而來？
我們已經知道，農民所有的土地在被征用時，價錢是很便宜的。但當其搖身一變?yōu)閲型恋氐臅r候，其價錢就數(shù)倍乃至數(shù)十倍地往上翻，而且還只是有期限的使用權。因此，我們不難理解為什么今天的城市會發(fā)展這么快！如今的失地農民會越來越多，而且農民們也越來越窮！因為他們原有的賴以生存的土地正在以前所未有的速度并且以法律的名義被掠奪，而這種掠奪卻實實在在地是國家或政府行為。
土地利用的管制制度
1、土地利用的管制目的
土地利用的管制制度主要規(guī)定在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市規(guī)劃法》等法律法規(guī)中。前者第四條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度。”“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”而土地利用總體規(guī)劃詳見該法第三章。《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第十六條規(guī)定：“編制城市規(guī)劃應當貫徹合理用地、節(jié)約用地的原則。”第二十九條：“城市規(guī)劃區(qū)內的土地利用和各項建設必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。”
2、土地管理與土地權屬
國家對土地的管理，歸根到底還是對土地利用的管理，即意圖使土地的利用更節(jié)約、更合理、更符合環(huán)境保護要求等。“能否促進土地的利用，似乎可以說是衡量一切土地制度是否合理的唯一標準。”⑧而土地的合理利用取決于“土地利用總體規(guī)劃”的科學性與合理性，與土地的所有制性質沒有任何關系。在城市中，土地的面積不會因為它的所有人改變而增大，也不會因為它的所有人改變而更有利用價值。因此我們沒有理由否定農村集體在城市中享有土地所有權，也沒有理由不承認城市法人單位享有土地所有權，只要他們或在他們所有的土地上享有使用權的人，在這些土地上蓋的房子、種植的樹木和花草符合城市規(guī)劃的要求。正如我們在城市規(guī)劃時根本無需考慮今后在規(guī)劃區(qū)蓋房子的是誰一樣。
土地是一種不可移動的資源，我們通常稱其為不動產，具有生產資料的性質，因此其價值不言而喻。根據(jù)我國《民法通則》等民事法律的規(guī)定，所有權應當是平等的，其轉移也只能依所有權人的意志而定。我國的民法也好商法也好，如果標的物轉讓的雙方當事人在轉讓時有一方帶有強迫性，將成為該標的物轉讓行為無效的理由。既然國家法律規(guī)定農村集體可以成為土地的所有人，就應當賦予農村集體與國家平等的土地所有權，允許農村集體與國家討價還價，不僅如此，農村集體也可以購買國家所有的土地或其它農村所有的土地。
國家對土地管理的法律應當屬于行政法，土地所有權和使用權的轉讓不應由行政法來過分干預。與其它生產資料與消費資料一樣，土地權屬的流通也應受民事商事法律的調整，但國家可作適應限制：比如不能將土地賣給外國政府或外國的組織、土地權屬的變更應通過登記等。
作者認為，農村集體所有的土地被征用后，雖然國家對其有補償并對農民有安置。然而，當他們花完國家補償?shù)腻X以后怎么辦？那些今天被安置明天就失業(yè)的人怎么辦？他們的土地為什么不能享有城市“戶口”？為什么他們就不可以出讓自己的土地使用權或以自己的土地使用權在城市作為投資？
土地作為一種不動產資源，無論其歸誰所有或使用，權利人都無法將其轉移。因此，土地管理的宗旨應主要體現(xiàn)在對土地資源的珍惜與合理利用上，而不體現(xiàn)在土地權屬的歸屬與變更上。作者認為，只要土地利用符合國家建設總體規(guī)劃，農村集體所有的土地也可以作為城市建設的一部分，農村集體所有的土地使用權也可以有償出讓。農村集體組織與國家之間的土地應當可以相互流通，農村集體組織之間的土地也可以相互流通。基于此，城市的法人單位以及個人也可以擁有土地所有權而不僅僅是使用權。
結 論
通過對現(xiàn)行土地的國家所有制和集體所有制的比較，以及對兩種土地權屬的轉移或流通法律制度的分析。作者認為，按照現(xiàn)行的土地法律制度，國家與農村集體的所有權是不平等的，由此導致農民的利益被嚴重侵犯。除此之外，房屋所有權的私有化與其上土地所有權的公有化將會產生不可調和的矛盾。土地管理的宗旨應主要體現(xiàn)在對土地資源的珍惜與合理利用，而不體現(xiàn)在土地權屬的歸屬與變更上，無論土地所有權“姓”公還是“姓”私，都不大可能妨礙國家對土地資源利用的管制。只要土地利用符合國家建設總體規(guī)劃，立足現(xiàn)行的法律規(guī)定，農村集體所有的土地也可以作為城市建設的一部分，農村集體所有的土地使用權也可以有償出讓，農村集體組織相互之間以及與國家之間的土地應當可以相互流通。進一步，我們還可以允許自然人成為土地的所有權人。
完稿于2003年11月22日
作者：楊德壽
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http://www.lawren.cn/lawren.asp?lawid=1267
① 劉軍寧：《土地財產權與村鎮(zhèn)共和》，載《民主中國》2003年6月號
② 劉軍寧：《土地財產權與村鎮(zhèn)共和》，載《民主中國》2003年6月號
③ 蔣琳琦譯，張軍校，經濟科學出版社2003年
④ 龍翼飛、楊一介《土地征收論》，載《法學家》2000年6期
⑤ 龍翼飛、楊一介《土地征收論》，載《法學家》2000年6期
⑥ 魏雅華：《中國需要一部新〈憲法〉——1982年版的〈憲法〉與中國土地問題的徹骨之痛》，載《中國律師》2003年9期
⑦ 許明月：《市場經濟下我國土地權利的獨立性研究》，載《現(xiàn)代法學》1999年1期
⑧ 許明月：《市場經濟下我國土地權利的獨立性研究》，載《現(xiàn)代法學》1999年1期
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