[ 賀胤應 ]——(2014-6-29) / 已閱10598次
所謂檢察機關提起民事訴訟，是指檢察機關代表國家就特定的民事案件提交法院審理的一種制度。 目前，世界上許多國家都確立了此種機制，我國尚無此制，主要停留在星星點點的實踐摸索 和理論探索階段。但國家利益和社會利益得不到有效保護的現狀要求我們應該盡快建立檢察機關提起民事訴訟的機制。
一、檢察機關提起民事訴訟的理論基礎。
目前，世界諸國檢察機關提起民事訴訟的理論基礎有兩種，一是公益理論，現代西方法治國家多基于公益理論來確立檢察機關提起民事訴訟的機制。這種理論認為，檢察機關是公益代表者，其職權更多地體現在維護國家和社會公共利益，當國家和社會公共利益遭受到不法侵害的時候，檢察機關就應該代表國家和社會提起民事訴訟。 一是國家全面干預理論。前蘇聯等國家多基于國家干預理論來確立檢察機關提起民事訴訟的機制。這種理論認為，國家對私法關系具有干預權，檢察機關對于民事活動也就有相應的干預權，并以此種干預來實現對國家和社會利益的維護。
筆者以為，法律監督理論可以作為我國檢察機關提起民事訴訟的理論基礎。第一，國家全面干預理論已經不適應市場經濟的發展，國家對經濟活動的適度干預，其根本目的是為了規范民事主體的行為，使其意志自由限制在法律的適度范圍內，以協調個人與國家、社會的關系，維護國家和社會的公共利益。第二、我國的檢察機關是國家的法律監督機關，其擁有的法律監督權（廣義角度）是與行政權、審判權相平行的國家權力，監督的目的是為了保證國家行政權和審判權的正確行使，保障國家的憲法和法律得以統一貫徹實施。而此種法律監督權的行使在很大程度上以訴訟行為為載體，監督是目的，訴訟是手段。刑事訴訟中如此，民事訴訟中也如此，離開了訴訟手段，在當下情況下，檢察機關的監督職能就很難有效實現，因此檢察機關提起民事訴訟，還具有現實的需要。
但是，為避免檢察機關不正當地行使提起民事訴訟權，對民事活動造成不應有的侵害，檢察機關提起民事訴訟應該在目的和范圍上加以引導和限制，為此，很有必要引入公益理論，也即公益理論也應作為我國檢察機關提起民事訴訟的另一理論基礎。這不僅因為檢察制度從其產生時起便以維護國家和社會公共利益為檢察機關的使命，還因為能夠約束檢察權的行使，彌補法律監督理論的缺陷。綜上，筆者以為，法律監督理論和公益理論都應該作為我國檢察機關提起民事訴訟的理論基礎。其中，公益理論旨在明確訴訟的目的和任務，法律監督理論旨在聲明我國檢察機關的法律監督性質。
二、檢察機關提起民事訴訟的案件范圍
在檢察實務中，檢察機關究竟應該對那些案件提起民事訴訟。讓我們首先來看看世界上一些國家的做法。世界諸國檢察機關可以提起民事訴訟的案件主要有如下幾類：（1）自然人身份案件，包括婚姻、收養、監護等。（2）法人案件，包括法人破產、解散、清算等。（3）確認民事行為無效案件，如確認婚姻、遺囑、合同無效等。（4）侵權案件，包括侵害非特定人的公共利益或侵害特定對象并損害公共利益的案件，如環保案件等。（5）擾亂市場經濟秩序案件，如壟斷案件、不正當競爭案件等。
由于我國人口眾多，地域遼闊，與國外相比司法資源嚴重不足，應嚴格限制檢察機關提起民事訴訟的案件范圍，因此筆者認為，不宜將自然人身份案件，包括婚姻、收養、監護等案件列入檢察機關提起民事訴訟的范圍。因為對這類案件的過多介入，可能導致檢察機關本身不堪重負。結合我國國情，檢察機關提起民事訴訟應該嚴格貫徹公益理論原則，也即是說，檢察機關提起民事訴訟的出發點和歸宿點都應該是為了維護國家和社會公共利益，而不能為了維護某個人、某個組織的利益。下列幾類案件檢察機關可以依法民事訴訟。
（一）國有資產流失等損害國家經濟利益的案件
現階段在我國民事、行政法律關系領域，侵害國家利益的違法行為主要是指侵犯國有資產所有權、造成國有資產流失以及破壞國家資源的違法行為。國有資產流失是指采用非法手段，將國有資產據為己有或者故意加以毀壞，或濫用職權、玩忽職守，致使國有資產遭受重大損失的行為。近年來，隨著國有企業改革步伐的不斷加快和深入，一些不法分子乘機鉆政策的空子，致使國有資產流失的情況愈演愈烈。從相關資料看，國有資產流失渠道主要有：國有公司的廠長、經理、董事等非法經營同類營業；利用職權為親友非法牟利；在國有企業改制、轉軌過程中，虛假出資，變相侵占國有資產；低價折股、出售國有資產；私分國有資產；簽訂、履行合同失職被騙，致使國家利益遭受重大損失等。
國有資產流失作為一種復雜的社會現象，所產生的責任主要有兩類：一是行政責任，一是刑事責任。對于行政責任，可以通過政府部門予以處理，追究當事人的領導責任以及相應的黨紀、政紀責任；對于刑事責任，檢察機關可依法對行為人提起公訴。但是，在這類案件中，涉及到一個民事責任的問題，也即對于流失的國有資產的追賠問題。一般情況下，可以通過被害人（國有公司等）起訴的辦法保護這些合法權益。但是，有一些國有資產流失案件由于沒有合適的起訴人，法律救濟手段不力，從而使國有資產不能及時有效地得到司法保護或者根本就得不到司法保護。在此種情況下，作為國家法律監督機關的檢察機關，是國家利益的代表，維護國家利益是其神圣的職責，就應該站出來，代表國家行使起訴權。因此，應該將涉及國有資產流失的案件納入檢察機關提起民事訴訟的范圍。
（二）壟斷案件
我國由于長期實行計劃經濟，形成了不少全國性的行業壟斷部門，如供電、電信、醫藥、鐵路、銀行等。步入市場經濟時期，這些壟斷行業時常利用壟斷優勢，排擠其他相關合法經營者，侵害消費者的合法權益。但在這類案件中，受害者如弱小的經營者、消費者等處于弱勢地位，尋求救濟的渠道較少，即使可以提起相關訴訟，但當對簿公堂時，往往在人、財、物等方面無法與壟斷企業相抗衡。另外，由于一般自然人通過訴訟所獲得的利益不豐足，因此，許多人往往選擇放棄訴訟。所以，必須加強國家對經濟活動的宏觀監管力度，完善有關法律，借鑒國際上通行的做法，賦予檢察機關對損害國家利益和社會公共利益的壟斷行為提起公益訴訟的權力，防止和減少企業的壟斷行為侵害社會公眾利益。
（三）環境污染等公害案件
環境污染等公害案件一般是個體損害不太大，但由于受害者人數眾多而總的損害大，因而作為理性經濟人的個體通過提起訴訟的方式維護其權益的動力不大。此外，由于代表人訴訟制度本身的不足，提起訴訟的人不一定能參加訴訟，這在一定程度上也打擊了提起訴訟的積極性。因而，近年來環境污染等公害案件日益增多，但由于缺乏有效的法律救濟，訴諸法律的案件寥寥無幾。環境資源作為國家資源的重要部分，是廣大民眾賴以生存的基礎，檢察機關代表的是國家和社會利益，維護的是法律權威和法益，而并非某些群體或某個人的利益，有權也有義務對涉及環境污染案件提起訴訟，才能使我們的生存空間得以有力的保護。
（四）損害公共設施的案件。
損害公共設施的違法行為，侵害的是不特定多數人的合法權益。在現實生活中，其表現多種多樣，如行政機關非法占用公共設施，未給予合理維護而造成損害，等等。但是現行民事、行政法律沒有規定對這類違法行為的訴權，公眾的利益雖然受到了侵害，但常常告狀無門。因此，為了維護公眾的利益，賦予人民檢察院對此類案件提起公訴的權力是很有必要的。
（五）其他沒有起訴主體的民事案件。
提起民事訴訟的主體必須具備法律規定的資格，而有些侵害國家利益或社會公共利益的民事案件往往由于無人具有起訴主體資格而不能提起訴訟，即使違法行為造成嚴重的損害結果，受害人的合法權益也不能受到法律的保護。
三、檢察機關提起民事訴訟的制度構想
1、立案的材料來源
檢察機關提起民事訴訟，首先一個問題是立案。立案作為檢察機關提起民事訴訟的開始，必須有說明存在相應的民事案件的材料。這些材料是檢察機關決定是否立為民事案件受理的依據。刑事訴訟中公安司法機關的立案材料來源有四個方面，分別為公安司法機關自行發現、單位和個人的報案或舉報，被害人的報案或者控告，犯罪人的自首等這四個方面，結合民事訴訟的特點，筆者以為，犯罪人的自首不適宜作為民事訴訟案件的立案來源，因為民事訴訟中不存在犯罪人。檢察機關提起民事訴訟中的立案材料來源應當包括三個方面：一是檢察機關的自行發現，檢察機關通過行使法律監督權，對于一些涉及到公益的民事案件可以依法主動提起民事訴訟；二是自然人和相關單位的舉報。在刑事訴訟制度視野中，自然人和相關單位的舉報是公安司法機關決定是否立案的最主要、最普遍的材料來源，檢察機關要提起民事訴訟，這種方式也不可或缺，也是其中重要的一個方面。三是部分被害人的請求。之所以說“部分”，是因為檢察機關提起民事訴訟的這幾類案件，如壟斷案件、環境污染案件等，往往侵害到眾多當事人和單位的利益，只要有一部分被害人請求即可；之所以說“請求”，是因為作為被害人，其有權提起民事訴訟，也是適格的當事人，但是由于種種原因，其沒有提起民事訴訟，而是求助于檢察機關。被害人是民事侵權行為的直接受害者，一方面具有追究侵權人民事責任的強烈愿望和積極主動性，另一方面，在許多民事案件中，又因為被害人與侵權人有過接觸，能夠提供較為詳細的、具體的有關侵權事實和侵權人的情況，所以其請求對于檢察機關依法提起民事訴訟具有重要的價值。因此，被害人的請求也是重要的立案材料來源。
2、立案的條件
立案必須有一定的事實材料為依據，但這并不意味著有了一定的事實材料就能立案，只有這些材料所反映的事實符合立案的條件時，才能依法立案。檢察機關發現或者收到民事案件舉報或請求后，應當進行一定的審查，只有符合一定的條件后，才可以立案。筆者以為，檢察機關應當注重審查這三個方面：一是審查是否屬于本文前述范圍內的五類案件；二是審查是否屬于損害公共利益的案件；三是審查是否有適格的原告，且原告是否具有提起民事訴訟的條件和可能性。
3、案件的審查處理
檢察機關決定立案后，則需要對案件進一步進行實質審查。如經過審查認為，該案確實屬于前述范圍內的案件，并且具有事實清楚、證據確實充分等條件，那么可以依法提起民事訴訟。此處的審查期限，我覺得宜為六個月，如果是案情復雜、取證困難的案件，可以經本院檢察長批準，延長三個月。因為由檢察機關提起民事訴訟的案件，一般來說都是案情比較復雜、取證比較困難的案件，規定為六個月，有助于檢察機關利用充分的時間進行調查取證。如果經過調查取證及審查處理，發現檢察機關沒有必要提起民事訴訟，或案件證據不足不宜提起民事訴訟的，經檢察委員會討論決定可以做出不起訴的決定。做出不起訴決定后，應當制定不起訴決定書，并報上一級檢察機關備案。如果有舉報人和請求人，還應向有關舉報人或者請求人送達不起訴決定。有關舉報人或者請求人認為檢察機關的不起訴決定不能成立者，可以向做出不起訴決定的上一級檢察機關提請復議，上一級檢察機關應當在一個月內復議完畢。
4、提起民事訴訟的機構的制度構想
應由檢察機關內部哪一個部門提起民事訴訟？目前，爭議比較大，有觀點認為，應由公訴部門附帶辦理；有觀點認為，應單獨設立一個“民事訴訟檢察處（科）”；也有觀點認為，應由民事行政檢察部門兼職負責。筆者以為，這些觀點都是不成熟的，不符合檢察機關的實際。公訴部門本身亟待審查起訴的刑事案件已經很多，沒有人力和物力去再負責提起民事訴訟；另外，由公訴部門的檢察官同時處理兩類不同性質的案件，也易引起檢察人員角色的混亂，不利于案件的處理。而單獨設立一個“民事訴訟檢察處”也沒有必要，反而會帶來機構臃腫之弊端。筆者認為，檢察機關的民事行政檢察部門依法對民事審判和行政訴訟進行法律監督，對人民法院發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規的，有權按照審判監督程序提出抗訴，民事行政檢察部門具有提起民事訴訟的經驗和便利條件，因此，在現階段檢察機關提起民事訴訟尚處于探索的情況下，可以先由檢察機關的民事行政部門具體負責兼職審查起訴民事案件，等到時機成熟，可以嘗試在此類案件易發的部分地區檢察院單獨設立一個部門，專事負責提起民事訴訟。
5、如何向法院提出訴訟？
檢察機關向法院提起民事訴訟，應依據《民事訴訟法》的相關規定如期向法院提交相關的訴訟文書和證據材料。人民法院受理檢察機關提出的民事訴訟后，也應當依據《民事訴訟法》的相關規定進行處理，此處沒有必要詳細論述。
這里有幾個問題需要探討，一是檢察機關在提起民事訴訟中的法律地位。筆者認為，檢察機關提起民事訴訟時，出席法庭參加訴訟的檢察員應當處于原告的地位，但由于檢察機關又具有國家法律監督機關的性質，這決定了檢察機關的這種原告的地位又與一般的原告不同，即檢察機關既是原告，又是法律監督者，享有一般原告所沒有的權利，如有權查閱案件材料，參加審查證據，對案件處理提供意見等。就區別于一般原告地位而言，這可稱為特殊原告地位。二是檢察人員的稱謂問題。這是一個頗有爭議的問題。有的學者認為應稱為“原告”，有的學者認為應稱“國家公訴人”；有的學者則主張稱“監訴人”等。筆者認為，檢察機關提起民事訴訟，出庭檢察人員應稱“民事公訴人”為宜。這是因為檢察機關所提起的案件是民事案件，同時出席法庭的又是與一般民事原告不同的代表國家的檢察官，所以稱之為“民事公訴人”較為妥當。
四、檢察機關提起民事訴訟的立法建議
在我國現行立法中，至今尚未確立檢察機關提起民事訴訟這一制度這不能不說不是一大缺憾，因此立法機關應當予以高度重視，并盡快予以解決。具體來說，可以從下幾個方面來完善現行立法。
1.明確賦予檢察機關提起民事訴訟的權力，并規定具體的條件、范圍與程序。尤其在程序設計時，要充分考慮檢察機關提起民事訴訟的特點。一般而言，檢察機關提起民事訴訟，對所涉及的民事主體的實體權利義務往往并無處分權，從訴訟性質上來看，大多屬于確認之訴，撤銷之訴和停止侵害，排除妨礙等非財產轉移因素之訴，并且在檢察機關提起民事訴訟的案件中，存在兩個層次的法律關系，一是民事主體利益與社會公共利益的關系；二是民事主體之間的權利義務關系，因此，審理檢察機關提起民事訴訟，不能適用普通的民事訴訟程
序，而應構建一種特別的訴訟程序。從國外立法來看，其中很大一部分是通過非訟程序來解決的。法院的職權探知主義與非訴法理在程序設計中得以充分肯定。
2.在相應的民事經濟實體法中明確規定人民檢察院的相應職責從而為檢察機關提起民事訴訟，代表國家以司法手段主動干預民事生活確立法律基礎。如在破產法的修改中，明確規定人民檢察機關對破產行為是否規避法律、損害國家利益和市場經濟秩序享有監督檢查權，對確有上述情形的，可以申請人民法院駁回破產申請或撤銷破產宣告，以重新進行破產清算。再如，在即將制定的反壟斷法中，明確規定檢察機關對那些嚴重破壞市場競爭秩序，影響經濟健康發展的壟斷行為，有權提起訴訟，從而限制或解除這些不當壟斷，以維護社會公共利益，促進市場經濟的健康發展。此外，在合同法中，也有必要明確規定，對于雙方惡意串通，損害國家和社會公共利益的合同，檢察機關有權提起訴訟要求確認合同無效�？傊�，隨著檢察機關提起民事訴訟范圍的不斷擴大，與此相應的民事經濟實體法有必要明確檢察機關相應的職責，從而為其提起民事訴訟確定實體法上的依據。
賀胤應：新疆生產建設兵團人民檢察院助理檢察員，全國檢察理論研究人才，兵團屯墾戍邊理論研究中心研究員，著有《全民通俗刑法——一本書讀懂犯罪與刑罰》中國法制出版社出版。
