[ 李繼忠 ]——(2014-10-26) / 已閱28185次
評財金[2014]76號文-- PPP那些事之六
李繼忠 章學祥
[摘 要] 筆者嘗試提出了全面完整理解十八屆三中全會“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”規定及精神。通過對BOT/PPP背景及歷史的梳理談談學習財金[2014]76號文的體會。
[關鍵詞] PPP partnership 十八屆三中全會 特許經營 基礎設施 財金[2014]76號文
一、引言
一年前，中國財政學會就成立了集政府主管部門、銀行、各類基金投資機構、信托投資機構、央企投融資機構和其他事業單位、民間企業、團體和個人投融資者為一體的，專門從事公私合作投融資研究、策劃、咨詢、評估、中介和培訓的中國公私合作研究專業委員會，為PPP鼓與呼。十八屆三中全會決定提到要加快推動社會資本進入基礎設施領域，“推進PPP概念”和“機制創新”成為財政部2014年度的工作重點。財政部2014年9月23日出臺《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）將PPP熱推向高潮，這是財政部力推PPP 模式以來頒布的第一份正式文件。
毫無疑問，財金[2014]76號文出臺對“政府和社會資本合作”模式（PPP模式）項目實際操作產生積極正面的推動作用。筆者不揣淺陋將學習財金[2014]76號體會及對該文將PPP定義（或翻譯）為“政府和社會資本合作”異議寫出來供大家拍磚。
二、全面完整理解十八屆三中全會“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的規定及精神
如何正確理解十八屆三中全會“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”規定？
十八屆三中全會“決定”中關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”前后文是如此規定的：“推進城市建設管理創新。建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。建立和完善跨區域城市發展協調機制。”
筆者理解：首先，“建立透明規范的城市建設投融資機制”是“推進城市建設管理創新”的有機組成部分，這是第一層次。其次，“建立透明規范的城市建設投融資機制”需要“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，還要（同時）“研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”， 這是一套組合拳。這是第二層次。第三，十八屆三中全會“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”最根本目的還是要“推進城市建設管理創新”。第四，十八屆三中全會沒有厚此薄彼，更沒有二選一，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”沒有排除“政府資本”不能投資基礎設施。
十八屆三中全會提出的任務正在有條不紊在推進。“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”已經由中央人民政府于2014年9月26日公布《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）明確。國發〔2014〕45號“ 1.賦予地方政府依法適度舉債權限，建立規范的地方政府舉債融資機制。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務；市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。剝離融資平臺公司政府融資職能。推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。”換句話講，十八屆三中全會決定規定的“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”已經由中央政府完成。中央人民政府也沒有一刀切。
十八屆三中全會提出的“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”也在穩步推進。國家發展改革委法規司從2007年起就著手研究這部法律，就基礎設施特許經營立法工作做了許多年的基礎工作，在總結國際國內實踐經驗基礎上形成了初稿。十八屆三中全會后，特許經營法的立法工作走上快車道，2014年5月3日國家發改委將"特許經營法征求意見稿"轉發到各個相關部委后征求意見。財政部對發改委的意見稿提出建議，并專門與發改委進行溝通，未來"特許經營法"將會由發改委、財政部聯合推動，預計最終版本或在今年年內上報國務院。
綜上，筆者認為，如果“建立透明規范的城市建設投融資機制”后“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，城市建設管理包括建設運營傳統建設模式（政府投資）有用武之地，特許經營模式（民間投資）也有用武之地。十八屆三中全會絕對沒有將“PPP模式”或“特許經營模式”作為城鎮化唯一的“融資模式”，更沒有將“PPP模式”或“特許經營模式”取代“傳統建設模式”。項目適合傳統模式就采取傳統模式，項目適合PPP模式就采取PPP模式，更何況，十八屆三中全會提出的“新型城鎮化”不是建立在“社會資本”投資之上。一刀切不是正確的方式。
三、BOT/PPP及特許經營的背景及歷史
BOT 是發展中國家的領導人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎設施并制訂了世界上第一個BOT法 (土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，后來這一縮略詞成為該模式的通行語。BOT 強調“民間投資、用者償還”，政府無須投入財政資金就可向公眾提供服務并且不構成政府的外債和內債，但政府要提出獎勵計劃以吸引民間投資，例如免稅等。
BOT模式在國際上現在得到廣泛的運用，發達國家多使用PPP的概念, 聯合國、歐盟相關文件也是大量的使用PPP概念。雖然私人部門參與提供公共產品或服務已有很長歷史，但PPP術語的出現不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術語是Concession、BOT、PFI等。英國多用PFI模式，現在則是PF2模式。
中國公私合營實踐。新中國成立公私合營也有六十年的歷史。改革開放以來，中國也有了幾十年BOT/PPP實踐。財政部下屬的財政科學研究所中國公私合作研究專業委員會舉行五次PPP沙龍上研討的案例均是BOT案例。原建設部早在2004年頒布126號文就提出要在市政公用領域推行特許經營制度。國家發改委在給全國人大報立法計劃的時候，名稱就用了《基礎設施和公用事業特許經營法》。《基礎設施和公用事業特許經營法》(2014 年5 月3 日征求意見稿)定義特許經營是指“各級人民政府依法選擇中華人民共和國境內外的企業法人或者其他組織，并簽訂協議，授權企業法人或者其他組織在一定期限和范圍內建設經營或者經營特定基礎設施和公用事業，提供公共產品或者公共服務的活動。”完全符合PPP概念的內涵。世界銀行網站上也是將Public-Private Partnerships Laws / Concession Laws并列使用。歐洲許多國家仍然使用的是特許法，用特許經營法名稱不偏差的。
《中華全國律師協會律師辦理基礎設施特許經營法律業務操作指引》中關于基礎設施特許經營的定義也完全符合PPP內涵。該操作指引“2.1基礎設施特許經營（下稱特許經營）：是指政府按照有關法律、法規的規定，通過市場競爭機制選擇投資者和/或經營者，明確其在一定期限和范圍內投資和/或經營某項基礎設施項目的制度”的定義完全符合PPP內涵。PPP沒有想象的那樣簡單，但是PPP也沒有想象的那樣復雜，中國律師懂PPP的。
綜上，現在我們對BOT/PPP/PFI有了正確全面認識。二十年前叫“特許經營”談不上所謂偏差，現在沿用“特許經營”則更不存在所謂偏差了。延用過去“特許經營”的提法，恰恰可以避開直接翻譯PPP為“公私合伙”在意識形態可能會帶來一些糾結，更是尊重歷史的選擇。
四、對財金[2014]76號文總體評價
按照財金[2014]76號文的自白，財政部出臺該文目的是“為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership,PPP）發展的制度體系”
筆者在學習財金[2014]76號文有如下體會：首先，該文出臺表明財政部官員有點點曲解十八屆三中全會精神。其次，財政部于2014年9月23日發布財金[2014]76號文，無視中央人民政府2014年9月26日公布《關于深化預算管理制度改革的決定》，沒有同中央政府保持一致。再次，財金[2014]76號文有點點誤導地方政府：似乎中國新型城鎮化建設要靠PPP模式！如果中國新型城鎮化要靠PPP模式這是不符合中國國情的。第四，財金[2014]76號文權威有限。財金[2014]76號文想號令發改委及行業主管部門有難度哦。第五，財政部似乎愿意使用PPP這個概念，不太喜歡“Concession”（特許）這個概念，黨和政府都是用的特許經營，您偏要PPP。第六，筆者十分贊同財政部有專家認為PPP模式不是融資模式而是管理模式（筆者認為PPP模式實際是個治國模式），但財金[2014]76號文還是基于PPP模式是融資模式基礎上，目的是“拓寬城鎮化建設融資渠道”，還是要圈錢。
五、對財金[2014]76號文關于PPP定義商榷意見
財金[2014]76號關于PPP的定義。在財金[2014]76號文導語中將PPP等同于“政府和社會資本合作模式”。在該文第一段中給“政府和社會資本合作模式”下了個定義：政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。
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