[ 李繼忠 ]——(2014-11-4) / 已閱14820次
試論BOT/PPP項目管理模式--PPP那些事之五
李繼忠 李菡君
[摘 要]本文嘗試從BOT/PPP發展歷史、“項目融資”概念并結合英國最佳實踐全面完整理解BOT/PPP項目管理模式的真諦。
[關鍵詞] BOT/PPP 模式 項目管理 項目融資 英國經驗
一、引言
國務院總理李克強2014年10月24日主持召開國務院常務會議研究創新重點領域投融資機制。會議指出，要大力創新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，在更多領域向社會投資特別是民間資本敞開大門。縱觀世界上關于私人資本進入公共領域，做的好及成熟的當屬英國。借鑒國外發達國家關于鼓勵私人投資的成熟做法是一個捷徑，可以少走彎路。筆者認為，名不正則言不順，弄清楚BOT/PPP內涵外延本質特征是洋為中用的前提。
二、BOT/PPP模式的背景及歷史
BOT不是中國概念，這是光頭上虱子----明擺著的，PPP也不是。BOT 是發展中國家的領導人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎設施并制訂了世界上第一個BOT法 (土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，后來這一縮略詞成為該模式通行語。BOT 強調“民間投資、用者償還”，政府無須投入財政資金就可向公眾提供服務并且不構成政府的外債和內債，但政府要提出獎勵計劃以吸引民間投資，例如免稅等。
BOT有廣義和狹義概念的。BOT法屬于廣義上來使用BOT概念，BOT代表該種項目開發模式通行語。俠義使用BOT概念的話，BOT 是同BOOT、BOO、TOT、BT等并列的，菲律賓BOT法中規定九種BOT模式，這是在狹義上使用BOT概念。BOT具體內容并非一成不變，它的目的就是使一個或多個私營實體獲得政府授予特許權，負責某一特定項目的籌資、實施和管理。
PPP是Public Private Partnership三個英文字母的縮寫,中文直譯為“公私合伙”或“公私伙伴關系”或“公私合伙制”。雖然私人部門參與提供公共產品或服務已有很長歷史，但PPP術語的出現不過是近十年的事情。聯合國、歐盟的相關文件也大量的使用PPP概念。鑒于BOT在國際上得到廣泛的使用，在發達國家特別是歐洲，也在狹義上使用BOT概念。在此之前人們廣為使用的術語是Concession、DBFO、PFI等。現在無論是發達國家或者是發展中國家，在論述PPP/PFI項目結構時，均是以狹義BOT模式來說明PPP/PFI結構特征！
PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之文化傳統、意識形態的不同，要想使世界各國對PPP內涵達成共識是不可能的。德國學者 Norbert Portz甚至認為“試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定”，既然每個國家PPP實踐都不同，但仍然還都叫PPP，則不同國家PPP實踐應該有共同的或通用的東西，否則就不是PPP了。那么什么東西是PPP共同東西？中國有人總結PPP共性有三個：一是伙伴關系；二是利益共享；三是風險分擔。筆者認為，PPP最本質特征是“人合”，正是由于PPP本質特征是“人合”，其他特征比如風險共擔及利益共享均是“人合”題中應有之義。
英國PFI是英國在基礎設施領域中需要私人部門投資來提供公共服務的最常見形式，是英國PPP中重要的一種。英國PPP還包含有外包、私有化、公私聯營體、GOCO（Government Owned Contractor Operated）。筆者要強調的是，英國1992年提出PFI不是在BOT基礎上的改善和創新，因為英國幾乎不使用BOT概念（無論是廣義上或狹義上）。英國PFI實踐被稱為“國際最佳實踐”，英國各個行業PFI指引及標準合同文本得到世界各國高度關注和學習。
三、項目融資的概念
筆者認為，無論您認為BOT/PPP模式是項目融資模式抑或您認為BOT/PPP模式不是項目融資模式，首先您應該對“項目融資”（Project Finance）概念有個清晰正確的理解。
百度百科關于“項目融資”定義：項目融資是指貸款人向特定的工程項目提供貸款協議融資，對于該項目所產生的現金流量享有償債請求權，并以該項目資產作為附屬擔保的融資類型。它是一種以項目的未來收益和資產作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。
中國“項目融資”定義。1.國家計委、國家外匯管理局1997年4月16日印發《境外進行項目融資管理暫行辦法》中稱“項目融資是世界各國、特別是發展中國家進行基礎設施建設逐漸采用的一種國際融資方式。”并稱“項目融資是項目發起人為籌措較大規模外匯資金，同時又避免承擔過大的項目風險和債務償還責任而采取的一種融資方式。它與傳統的公司融資有所不同，在項目結構、融資結構、風險分擔、權益抵押等方面更復雜，對項目的質量、主要投資者的資格、穩定的預期收入以及法律環境等有更高的要求，融資成本通常也更高。因此，我國境內項目采用項目融資方式籌資建設，應逐步穩妥地開展，切忌脫離項目實際情況和可能盲目進行。”這段話并不是“國際項目融資”的定義，但是卻揭示了“項目融資”同傳統“公司融資”不同內涵。2.銀監會2009年7月18日發布《項目融資業務指引》，指引之第三條稱“本指引所稱項目融資，是指符合以下特征的貸款”，第一，貸款用途通常是用于建造一個或一組大型生產裝置、基礎設施、房地產項目或其他項目，包括對在建或已建項目的再融資；第二，借款人通常是為建設、經營該項目或為該項目融資而專門組建的企事業法人，包括主要從事該項目建設、經營或融資的既有企事業法人；第三，還款資金來源主要依賴該項目產生的銷售收入、補貼收入或其他收入，一般不具備其他還款來源。
著名項目管理專家王守清教授關于“項目融資”定義：項目部融資有廣義的和狹義的兩種理解。廣義的項目融資是指為特定項目的建設、收購和債務重組等進行的融資活動，即“為項目進行融資”，此時，債權人比如銀行對債務人/借款人抵押資產以外的資產有100%追償權的融資活動。狹義的項目融資的指“通過項目去融資”，具體而言，就是通過某項目（如基礎設施）建成后所能產生的期望收益、項目資產和有關合同權益來進行融資的活動，是指債權人對債務人 抵押資產以外的資產僅有有限追索權甚至沒有追索權 融資活動。由于狹義項目融資最適用于基礎設施、公用事業、社會事業或自然資源開發項目，而這些項目往往都需要政府的特許授權，因此，狹義項目融資也常常成為“特許經營項目融資”（王守清、柯永建《特許經營項目融資(BOT、PFI 和PPP)》 北京：清華大學出版社，2008年7月第1版 第六頁）
四、中外從未將BOT/PPP模式定義為“融資模式”抑或“項目融資模式”
首先，國際上沒有將BOT/PPP定義為“項目融資模式”。澳大利亞把 PPP 定義為政府和私營部門之間的長期合同，政府支付私營部門代表政府或輔助政府滿足政府職責所提供的基礎設施和相關服務，而私營部門要負責所建造設施的全壽命期可使用狀況和性能。美國PPP國家委員會的概念是：PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。加拿大PPP國家委員會的概念是：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作經營關系，它建立在雙方各自經驗的基礎上，通過適當的資源分配、風險分擔和利益共享機制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。亞洲開發銀行：PPP是指為開展基礎設施建設和提供公共服務，公共部門和私營部門之間可能建立的一系列合作伙伴關系。 聯合國發展計劃署：PPP是指政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系。在這種關系中，政府并不是把項目的責任全部轉移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。歐盟委員會：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務。世界銀行：PPP是私營部門和政府機構間就提供公共資產和公共服務簽訂的長期合同，而私營部門須承擔重大風險和管理責任。
其次，國內關于BOT/PPP定義也沒有定義BOT/PPP是“融資模式”或所謂“項目融資模式”。我國至今沒有出臺BOT/PPP法或者《基礎設施和公用事業特許經營法》。1994年對外貿易經濟合作部《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》規定了BOT一種方式，沒有揭示BOT內涵及外延。1995年8月21日國家計委、電力部、交通部在《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知定》中對“建設—運營—移交投資方式（通稱ＢＯＴ投資方式）”下了個定義“本通知所稱外商投資特許權項目，是指外商建設—運營—移交的基礎設施項目。政府部門通過特許權協議，在規定的時間內，將項目授予外商為特許權項目成立的項目公司，由項目公司負責該項目的投融資、建設、運營和維護。特許期滿，項目公司將特許權項目的設施無償移交給政府部門。”2004年建設部126號令《市政公用事業特許經營管理辦法》和2005年國務院國發(2005)3號文《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》并無BT、BOT等方式的定義。中國財政部在2014年9月23日發布“關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金[2014]76號）”也承認PPP模式是“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。”
綜上，從中外對BOT/PPP模式定義，筆者未見哪個國家哪個國際機構將BOT/PPP模式稱為“融資模式”或“項目融資模式”，盡管許多國家及著名國際機構關于BOT/PPP模式定義中均有融資的規定（項目傳統模式中也有融資的規定哦）。反倒是中外將BOT/PPP視為同“傳統模式”有別的“項目建設（管理）模式”。筆者就不明白《特許經營項目融資(BOT、PFI 和PPP)》一書中將BOT/PPP/PFI冠于“特許經營項目融資”理由何在。
五、BTO/PPP模式是項目融資的結論是只見樹木不見森林
書歸正傳。前面三我們首先弄清楚了“項目融資”概念，前面四我們清楚中外關于BOT/PPP定義，緊扣“項目融資”及BOT/PPP概念則明白BOT/PPP不是“融資模式”抑或“項目融資模式”。BOT/PPP模式是相對于項目傳統模式的一種新的模式。BOT/PPP同項目傳統模式有什么區別要寫書的，但是僅僅從BOT/PPP定義就可以略微體會BOT/PPP同傳統模式的不同。
首先，將BOT/PPP冠于“項目融資模式”以偏概全。從融資角度得出BOT/PPP模式是個融資模式不能講是錯誤的，但起碼是不全面不完整。筆者認為，站在更高的高度可以得出BOT/PPP/PFI模式是現代國家“治理模式”都不為過，在此不展開。BOT/PPP有些項目確實是采取“項目融資”，但是也還有大量PPP項目采取“傳統融資”，忽視傳統融資而僅僅將BOT/PPP冠于“項目融資模式”以偏概全。
其次，國內有專家介紹BOT//PPP言必稱BOT/PPP是“項目融資”，有人更是將BOT/PPP模式冠于“特許經營項目融資”是只見樹木未見森林。筆者認為，1、從不同角度比如從融資（圈錢）來看，BOT/PPP項目當然要融資,故稱BOT/PPP是融資模式也不能說錯，但是融資只是BOT/PPP一部分而非全部，何況傳統模式也有融資內容，因而稱BOT/PPP是融資模式并沒有將BOT/PPP同傳統模式的區別揭示出來；2、我們是否可以因為BOT/PPP模式還有幾十年的運營將BOT/PFI模式冠于“運營模式”？如此有點點滑稽；3、筆者進一步問題是：BOT/PPP模式融資（圈錢）目的是什么？融資（圈錢）是手段不是目的，將BOT/PPP定義為“融資模式”是將手段作為了目的;4、非用戶最終付費的PPP項目如何采取“項目融資”？
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