[ 李繼忠 ]——(2015-5-27) / 已閱25919次
筆者的問題是：沒有在國辦發〔2015〕42號文提及的領域能否推廣PPP？比如土地一級開發能否實施PPP？回答“能”或“不能”視乎都對。“能”或“不能”的答案要取決如何理解十三個領域后的“等”字的含義？“等”之深有意思。
首先，2015年4月25日，六部委簽發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。有人向發改委權威人士請教（詢問）如何理解該《管理辦法》第二條“中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用本辦法。”“等”字的含義，據說發改委給出的解釋“等”字的意思是除了“能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程”外，還包括其他基礎設施和公共服務領域。
其次，國辦發〔2015〕42號文第十二款“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。”明確規定“其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。”則說明發改委權威認識關于“等”字的解釋不被國務院文件認可。
第三，原因在中國“等”字的神奇和魔幻。
筆者的觀點，PPP模式攜帶著強大的中國文化基因，您甚至可以講PPP是個國家治理模式（PPP模式早就融入了中國政治領域），因而PPP可以適用的領域包括但不限于能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化。
四、融資平臺公司可以參與地方政PPP項目（政策新變化）
國辦發〔2015〕42號文第十三款“化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。”
國辦發〔2015〕42號文發布之前的財政部門文件規定了地方融資平臺公司不能參加地方政府PPP項目。筆者認為如此的規定本身就是矛盾的：一方面既要求融資平臺公司要運營PPP之TOT、ROT化解地方政府債務，一方面又規定融資平臺公司不可以參與地方政府PPP項目。國辦發〔2015〕42號文第十三款是對財政部以前發的文件的修正（其實是財政部自己的修正）。
筆者認為，國辦發〔2015〕42號文第十三款之規定幾乎所有的PPP專家都關注到了，筆者作為資深PPP愛好者也關注到了國辦發〔2015〕42號文第十三款之規定。但是絕大多數PPP專家關注點在于國辦發〔2015〕42號文第十三款允許地方政府融資平臺公司可以參加地方政府的PPP項目了。
筆者研讀國辦發〔2015〕42號文第十三款的規定得出的結論是：國辦發〔2015〕42號文第十三款不僅僅是對地方融資平臺公司參與地方政府PPP項目放開了限制，第十三款實質上是給融資平臺公司提出三項艱巨任務。
首先，化解地方政府債務（降低數額）。地方融資平臺公司的主要任務還是要“積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式”來“化解地方政府性債務風險”，降低地方政府債務。這是最艱難的。其實國辦發〔2015〕42號文第十三款論述都是圍繞“化解地方政府性債務風險”來做文章的。
其次，轉型改制。融資平臺公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能（改制轉型后）方可參與地方政府PPP項目平臺公司可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。如此效果是大大拓寬了部分優質省級平臺公司參與PPP的路徑。融資平臺公司在理清與政府的關系后，可以作為社會資本第一次明確了社會資本的范圍，平臺公司可以成為社會資本意味著社會資本就更加寬泛的。
第三，規范做項目。國辦發〔2015〕42號可以講是發出嚴厲警告：“嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。”融資平臺公司不要再胡作非為。其他社會資本感覺到了國辦發〔2015〕42號文的寒意（厲害）了嗎？披上PPP馬甲且違憲的“PPP”就不要搞了，假PPP可以休矣。
筆者認為，雖然國辦發〔2015〕42號文未提本地國有企業能否參加PPP,舉重明輕，地方融資平臺公司滿足文件提出的條件就可以參加本地政府的PPP項目，其他國有企業或國有控股企業同樣可以可以參與本地政府PPP項目，這個結論應該是成立（沒有疑問）的。如此，可以發揮地方國企在管理、人才方面的優勢。
五、土地政策沒有突破（或松動）
國辦發〔2015〕42號文在第二十款明確規定“多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。”
筆者認為，雖然，國辦發〔2015〕42號文強調土地政策支持，提出要“多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。”，項目建設用地有劃撥，租賃，折價出資或入股等不同方式。國辦發〔2015〕42號文在論述“多種方式保障項目用地”視乎是在現有的土地法律框架內，對所謂“經營性土地可以不走招拍掛”沒有松動。故有人評價國辦發〔2015〕42號文在土地資源配置方面沒有進一步的政策突破。
早在《特許經營管理辦法》下發時，筆者就表示，在中國推行PPP需要大家一起上，《特許經營管理辦法》聯合簽發部門中應該包括國土資源部等相關部門。土地在PPP項目中的作用十分重要。目前視乎國土資源部沒有發聲十分低調，因為大地本身就是厚重的，因為土地故而低調。國土資源部目前沒有發聲不表明將來國土資源部不發聲。這也是筆者堅信，PPP文獻還會有的原因之一。但是國土資源部是主動發聲還是被動發聲？發聲的方式如何？筆者猜猜猜。
筆者認為，土地是一切財富之母。土地如何在PPP項目中起作用？土地在PPP項目中如何“劃撥、租賃、抵押、作價出資或者入股”？這個題目應該屬于國土資源部的職責范圍。筆者斗膽建議國土資源部或許應該出臺《土地參與PPP項目操作指引》。筆者也十分期待：國土資源部出臺《土地參與PPP項目操作指引》會是名副其實的“驚雷”。但是按照國辦發〔2015〕42號文“財政部要強化統籌協調，會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告”之規定，我們看財政部如何統籌協調。
六、結論
1、在PPP問題上，要曉西，要通西，要超西。曉西是前提。
2、國辦發（2015）42號文出臺，昭示著中央級別的PPP小組呼之欲出。
參考資料
1、《評財金[2014]76號文-- PPP那些事之六》（李繼忠 章學祥）
2、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》解讀（李繼忠 章學祥）
3、《試論BOT/PPP項目管理模式--PPP那些事之五》（李繼忠 李菡君）
4、《SPV雖好但不是唯一—PPP那些事之七》（李菡君 李繼忠）
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