[ 王春暉 ]——(2015-6-8) / 已閱10631次
婚姻登記行政訴訟與民事訴訟判斷標準重構
——婚姻效力糾紛管轄權再分配
王春暉：宜昌市中級法院副院長
王禮仁：宜昌市中級法院家事法官
原文載《人民司法》（應用）2015年第3期
【內容摘要】婚姻登記引起的糾紛，有單純的行政侵權與婚姻效力兩類。而行政訴訟受理的主要是婚姻效力。婚姻效力屬于典型的民事案件，而且婚姻有效與無效、成立或不成立，只有一個判斷標準，即民事標準。行政程序審理婚姻效力，明顯存在程序與實體“兩張皮”。而且學者和法官的學科和專業也因此混淆。更為重要的是，行政訴訟的審理對象、判斷標準、證據規則、訴訟期限等，均不適用婚姻效力。由于婚姻效力所涉及的諸多問題，行政程序根本無法承載，行政法官也無法擔當，“有婚離不了，無婚擺不脫”等“一卡二亂三慢”現象，已成為婚姻效力行政訴訟的常態。民政機關當被告更是絕無僅有的“冤大頭”。因而，應當對婚姻登記行政與民事劃分標準進行重構，對婚姻效力管轄權進行再分配，凡涉及婚姻效力判斷的案件，統一由法院主管，按民事訴訟程序處理。
【關鍵詞】婚姻效力；行政復議；行政訴訟；民事訴訟
婚姻登記引起的糾紛，有單純的行政侵權與婚姻效力兩類。但由于長期以來對兩類不同性質的案件缺乏辨析，以致處理婚姻效力糾紛的立法與司法機制在職能定位、執法權力配置、訴訟路徑選擇等方面均存在明顯缺陷。一是錯誤賦予婚姻登記機關處理婚姻效力的職能與權力；二是錯誤適用行政訴訟解決民事婚姻效力；三是婚姻效力的主管部門重疊，職能交叉，既有分工錯誤，越權越位，又有盲點死角，該管的案件無人管。婚姻效力糾紛訴訟難、判決亂現象十分嚴重。因而，應當對婚姻登記行政與民事劃分標準進行重構，行政訴訟主要審理單純的行政侵權，對婚姻效力管轄權應當再分配，凡涉及婚姻效力判斷的案件，統一由法院主管，按民事訴訟程序處理。
一、婚姻效力行政訴訟存在的問題
婚姻效力行政訴訟不僅導致民事與行政訴訟界限混淆，也導致學者和法官的學科和專業顛倒，即民法學者或民事法官研究婚姻法學，則不能主導婚姻效力的審判；而行政法學者或行政法官不研究婚姻法學，卻主導婚姻效力的審判。婚姻效力的認定是民事婚姻法學的核心和精髓所在，也是其難點所在。正如臺灣學者陳棋炎在論及親屬法如何適用民法總則時指出，“此問題，大大苦惱了民法學者，尤其對研究親屬、繼承者，堪可稱為迎面就壓得透不過氣來的學問上重大壓力”。 婚姻法適用之難度可想而知。婚姻效力所涉及的諸多問題，行政程序根本無法承載，行政法官也無法擔當。因而，在行政訴訟中，錯誤適用婚姻法或者直接按照登記行為是否合法的標準，判斷民事婚姻效力的現象十分普遍，并由此造成了最普遍、最嚴重的群體性錯案。這里僅僅列舉“一卡二亂三慢”現象，加以說明。
“卡”，就是行政訴訟期限卡住了訴訟之門，使大量當事人喪失訴訟救濟路徑。“有婚離不了，無婚擺不脫”，隨處可見。比如自己使用虛假身份結婚，10年、20年后婚姻破裂，則離不了婚。因為民事程序不受理，行政訴訟超期限。如賴**與張*雄于2000年1月2日登記結婚時，由于張*雄使用的是虛假姓名，婚姻破裂后無法離婚，2012年5月29日賴**向法院提起行政訴訟，要求撤銷該結婚登記行為。因超過了法定起訴期限，一審法院判決駁回起訴，賴**不服上訴，二審判決維持原判。 原告由此喪失了救濟路徑，其婚姻是否成立或存在無法解決。珠海市李女士1989年用姐姐的身份證結婚、安徽寧國市劉某1989年使用哥哥身份證結婚，分別于2009、2011年訴訟離婚，均遭駁回。 這些案件都無法通過有效的救濟途徑解決。
“無婚擺不脫”，甚至無法結婚的現象，也時有發生。如原告張榮華1996年與第三人共同生活，但一直未辦理結婚登記。第三人也于2008年8月離開原告各自生活。2012年2月原告在家中整理物品時發現一本原告與第三人的結婚證，原告便提起行政訴訟狀告婚姻登記機關，請求法院撤銷原告和第三人的結婚證或確認其婚姻登記無效。2013年5月，遂平縣人民法院則以超過法定期限，判決駁回了原告起訴。 胡艷明“被結婚”案，也因超過起訴期限，一審駁回起訴，胡艷明不服上訴，2014年二審駁回上訴。 上述案件原告是否存在婚姻關系，都無法解決。又如福建的陳姓女子被結婚后無法登記結婚，為了不耽誤事前選好的結婚日子，她只好先舉行了婚禮。隨后小陳提起行政訴訟，請求撤銷他人冒充自己身份的婚姻登記，則因超過訴訟期限法院不予受理。2013年奔波三年的小陳已懷孕近8個月，仍然結不了婚。
“亂”，就是適用法律亂象叢生。由于婚姻效力行政訴訟存在“兩個不適用”（行政訴訟功能不適用與行政審判人員不適應），而且行政法學者也無法對婚姻效力認定進行有效指導（不能及時發現和糾正問題），婚姻法學者則又往往不關注行政審判。因而，婚姻效力行政訴訟存在的問題，一直沒有引起應有的重視。婚姻效力行政訴訟不僅在程序上存在嚴重缺陷，從實體處理結果看，其問題也非常嚴重，超乎想象。這些問題歸納起來，也至少有十個方面，包括：所有假身份結婚幾乎均被撤銷；所有“冒用他人身份”結婚者，幾乎均不認定“冒用者”為婚姻當事人，而把“被用者”作為婚姻當事人；所有身份“被用者”都可以起訴撤銷他人婚姻并且勝訴；所有限制行為能力離婚大都被判決無效或撤銷；所有民政局機關登記無過錯的案件都要起訴民政機關，甚至“指鹿為馬”；所有民政機關不出庭或不舉證，都推定登記根據不足而撤銷；對復婚和補辦婚姻登記，因當事人對其性質分辨不清而申請錯誤的，大都判決撤銷；他人代理或單方登記婚姻、跨管轄區域登記婚姻等，大多被撤銷。2014年4月安徽淮北市法院還判決撤銷一件兩年前在一方工作單位所在地民政機關辦理離婚登記的所謂跨管轄的離婚登記案。 婚姻效力行政訴訟導致適用行政法和婚姻法雙重混亂，其問題十分嚴重。由于這里主要是討論程序問題，對其實質處理錯誤，不作具體介紹和論證，將另文論述。
“慢”，就是訴訟效率低、進度慢。由于行政訴訟功能所限以及由其產生的民行“雙軌制”，不僅使大量案件在行政訴訟中遭遇種種關卡半途而廢，造成訴訟資源浪費，還會使當事人在行政與民事中“來回推磨”，反復訴訟，既增加成本，又拖延時間。一個本來可以幾天解決的案件，則要數年時間才能解決。最典型是一場官司，則往往要打成三場官司。比如，原告起訴離婚，被告對婚姻效力提出異議，法院則判決駁回原告起訴或者動員撤訴，要求原告另行打行政訴訟官司，當事人打完行政官司后，婚姻未被撤銷則又要回到民事程序打離婚官司，而婚姻被撤銷也要回到民事程序打財產分割或子女撫養官司。這本來可以在民事訴訟中將離婚本訴與婚姻效力反訴（婚姻無效之訴或婚姻不成立之訴）合并審理，一次解決的糾紛，卻人為制造訴訟障礙，增加當事人訴訟成本。
還有許多案件，行政訴訟的功能根本無法解決，造成當事人訴訟周期長，成本高。如江蘇靖江市的殷福娣“被離婚”案，殷福娣歷時4年多，七個執法機關（三級法院審理、三級檢察院抗訴，民政機關充當被告）參與訴訟，法院先后下達八個法律裁判文書。 但殷福娣與江洪海離婚有效與無效并沒有解決。這一案件既涉及到對離婚后再婚的善意認定及其保護范圍的重大婚姻法理論問題，也涉及到訴訟合并問題，行政訴訟根本難以承載。
二、婚姻效力應當通過行政訴訟解決屬于誤讀
長期以來，一直認為婚姻效力應當通過行政訴訟可以解決，這是一種誤讀。婚姻效力屬于民事糾紛，行政訴訟根本無法解決。
（一）婚姻效力行政訴訟存在功能性障礙
1、行政復議和行政訴訟的審查對象不適用婚姻效力。行政復議和行政訴訟審查的對象或標的是婚姻“登記行為”，而程序瑕疵婚姻效力的真正訴訟標的是“婚姻關系”。行政復議或行政訴訟所要解決的是登記行為違法與否，而瑕疵婚姻所要解決的是違法瑕疵是否影響婚姻的成立或效力。在行政復議或行政訴訟中，行政程序對登記行為的合法性審查和判斷，并不能解決瑕疵婚姻的真正爭議，只能是“隔皮瘙癢”，無法完成應有的訴訟使命。
2、行政復議和行政審判的判斷標準不適用婚姻效力。行政復議和行政審判對程序瑕疵婚姻的判斷是“形式合法性”標準，而瑕疵婚姻的真正判斷標準是“實體合法性”標準。“形式合法性”與“實體合法性”是兩個層面的法律問題。根據登記程序違法與否的標準，不能得出婚姻是否成立或有效的正確結論，程序合法與否的標準不適用婚姻效力糾紛。
3、行政判決的功能和形式不適用婚姻效力。許多婚姻登記雖然不合法，但并不一定影響婚姻的成立與效力。行政判決既要確認登記行為違法，又要確認婚姻關系成立有效，其判決功能難以實現。對此，有些法院的意見是:在判決主文中判決確認登記行為違法，而在判決理由中說明婚姻登記行為有效。 這種判決不僅其理由與主文相互矛盾，而且還會使當事人不知所云，其婚姻到底是有效，還是違法？可能搞不清白。而且判決確認登記行為違法，與所要確認的婚姻關系是否成立或有效的請求或訴訟目的相差甚遠。同時，對于登記程序違法而不能撤銷婚姻登記的所謂維持性判決，也只能適用民事判決理由。這類行政判決則成為“穿行政判決外衣的民事判決”。
4、行政訴訟無法應對諸多婚姻形態需要同時確認的情形。
一是離婚后再婚的，是否撤銷離婚登記需要對再婚是否善意一并確認，這是一個重大的民法理論問題，行政訴訟根本無法承載。許多離婚再婚案件，行政判決只好確認離婚登記違法。其判決不僅超越了當事人請求范圍，而且離婚是否有效？原來的婚姻關系是否存在？判決并沒解決，判了等于白判，行政訴訟成為毫無價值的訴訟“空轉”。
二是登記婚姻與事實婚姻交叉并存時，涉及兩個婚姻形態同時確認，行政訴訟無法應對。如涉及1994年4月1日以前的登記結婚效力案件，單純撤銷登記婚姻并沒有真正解決問題，甚至會間接否認事實婚姻，使當事人誤判雙方無婚而再婚構成重婚。
5、行政訴訟難以處理“被結婚”案件。“被結婚”案件所涉及的核心問題是身份被他人冒用結婚后，“被結婚”者的婚姻是否成立，并涉及三方婚姻關系認定以及“被結婚”者是否有請求撤銷他人婚姻的訴權等問題。對此，行政訴訟難以解決。
6、行政復議和行政訴訟的證據規則、撤訴規定等難以適用瑕疵婚姻效力糾紛。 按照行政訴訟的有關規定，民政機關拒不舉證、拒不到庭等情形，則將直接推定婚姻登記缺乏根據而撤銷登記。這顯然不符合婚姻關系案件的特點，將會導致不應當撤銷的婚姻被撤銷。還有一些案件，婚姻效力并未解決而撤訴，導致婚姻缺乏安定性。
7、采用實質審查標準偏離行政訴訟的性質和宗旨。為了“彌補”行政訴訟功能上的缺陷，有人建議，“對婚姻登記行政行為的司法審查，適用最大程度有效原則、實質審查原則”。 有人甚至主張，婚姻效力行政訴訟應當由形式審查向實質審查轉變。即不以行政登記是否違法作為判斷標準，而以婚姻關系實質上是否有效作為判斷標準。登記機關的登記行為不違法，但婚姻關系實質上無效的，應當認定為無效。反之，登記機關的登記行為違法，但婚姻關系實質上有效的，應當認定為有效。
不難看出，由形式審查向實質審查轉變，實際上是由行政審判向民事審判轉變，改變了行政訴訟的基本性質和原則，顛覆了行政訴訟的判斷標準。這既不符合行政訴訟的基本特點，更會使行政機關成為“無責被告”，偏離行政訴訟的性質和宗旨。
8、有些婚姻效力糾紛與登記行為違法與否無關，難以納入行政訴訟管轄范圍。這主要有：（1）涉及婚姻登記是否完成的糾紛（登記后未領取結婚證）；（2）涉嫌偽造結婚證的糾紛；（3）涉及有無婚姻關系的糾紛；（4）涉及事實婚姻是否成立的糾紛；等等。
（二）婚姻登記機關作為民事糾紛被告缺乏正當性
婚姻法和行政法規只賦予了婚姻登記機關有條件處理脅迫結婚的權力，并沒有賦予婚姻登記機關處理其他婚姻效力糾紛的權力，對于婚姻登記機關無權處理的糾紛，行政訴訟則要求其當被告，這顯然缺乏正當性。而且將民事婚姻效力糾紛納入行政審判范圍，由婚姻登記機關當被告，甚至當“冤大頭”，實際上只是為了搭建行政訴訟的平臺，解決民事婚姻效力糾紛。這樣的行政訴訟不僅使訴訟復雜化，浪費行政司法資源，也使行政訴訟變調、變味、變質，違背了行政審判監督行政機關依法行政的宗旨和目的，偏離了行政審判應有價值，使行政訴訟失去了意義。
（三）行政訴訟不具有審理婚姻效力的“合法資格”
在司法實踐中，一些程序瑕疵婚姻被強行通過行政訴訟撤銷了，有人便據此認為行政訴訟可以解決瑕疵婚姻。這實際上是一種誤解，是“一案障目”。且不說其受理和撤銷的婚姻是否正確或符合法律，假設所受理和撤銷的某一婚姻沒有法律障礙，那也僅僅是一種巧合，屬于“歪打正著”。因為所謂行政訴訟可以解決婚姻效力糾紛，往往具有偶然性，即只有在某些特定條件才有可能。這些特殊條件至少有：
1、婚姻登記機關必須存在過錯。如果婚姻登記機關不存在過錯，顯然不具有行政訴訟的價值和意義。
2、沒有超過行政訴訟時效。如果超過行政訴訟期限，行政訴訟則無法受理。
3、婚姻登記違法行為足以否認其婚姻效力。如果違法行為不足以否認其婚姻效力，行政訴訟既要確認行政行為違法，又要確認婚姻有效，其判決功能難以實現。
4、不存在與之相關的其他婚姻形態需要同時確認的情形。如果在同一婚姻中存在登記婚姻與事實婚姻兩種交叉形態，或者登記離婚后一方再婚，行政訴訟則不具有應對這種復雜現象的功能，根本無法承載此類訴訟案件。
5、不存在民政機關拒不舉證、拒不到庭等情形。否則，按照行政訴訟的有關規定，則將直接推定婚姻登記缺乏根據而撤銷登記。這將會導致不應當撤銷的婚姻被撤銷。
然而，在婚姻登記瑕疵案件中，同時具備上述幾種情形的案件并不多。從整個案件看，有90%以上登記機關盡到了法定注意義務，并不存在過錯或違法行為；有95%以上超過行政復議或行政訴訟期限；有80%以上的登記瑕疵，不影響婚姻效力；登記婚姻與事實婚姻交叉并存、登記離婚后再婚以及民政機關拒不舉證、拒不到庭的情形也時有發生。這些情形實際上都無法通過行政訴訟解決。
作為解決某一具體糾紛的訴訟機制，不僅要與其性質相符，而且必須適用于某類糾紛的全部情形，具有普遍適用價值或指導意義。婚姻效力行政訴訟不僅與其性質不合，而且只能勉強適用少數情形，這樣的訴訟機制或制度，顯然無法承載或完成其應有的訴訟使命，不具有擔當某一具體糾紛訴訟制度的“合法資格”，不符合一項訴訟制度存在的價值，不能成為解決婚姻效力糾紛的選擇機制。 三、民事程序解決婚姻效力糾紛具有正當性與優越性
（一）民事程序不能解決婚姻效力糾紛誤區之澄清
認為民事程序不能解決婚姻效力糾紛存在兩大誤區：一是認為婚姻當事人身份不明或下落不明的案件，無法通過民事程序解決； 二是認為行政機關不參與訴訟，無法查明事實和審判。 上述看法有待澄清。
1、一方身份不明或下落不明的案件，不影響民事立案和審判。身份不明的人并不是“虛擬人”，而是現實生活中的真實人，只是其真實身份信息不明而已。“被告身份不明”不等于“沒有明確的被告”。“沒有明確的被告”，就是沒有特定的當事人，沒有審判對象。而“被告身份不明”，則是“有明確的被告”，只是被告的身份信息不甚明確。使用虛假姓名登記結婚的案件，原告起訴的對象就是婚姻登記的另一方當事人，應當認定有明確的被告。同時，公告送達和缺席審理是民事訴訟常用的訴訟方式，根本不存在無法立案和審判問題。對于虛假姓名結婚的案件，多數可以查明其真實身份，對此可以直接在判決中確認其真實身份；對于不能查明身份者，則可將婚姻登記身份為當事人。在刑事訴訟中可以將身份不明的犯罪者（包括無名氏）作為刑事被告定罪判刑，民事訴訟有何不能作為當事人？
2、涉及婚姻登記程序違法與否的案件，行政機關不參與訴訟不影響查明事實和審判。
其一，婚姻登記程序違法與否，主要根據婚姻登記檔案資料和相關事實判斷，并非根據登記機關的辯解或陳述判斷。行政機關是否參加訴訟，法院都可依職權調取或查閱婚姻登記檔案。對于個別案件涉及到登記人員個人行為的，法院可以依職權調查或通知其出庭作證。
其二，在判斷民事婚姻效力糾紛中，將婚姻當事人以外的行政機關作為被告，把真正的婚姻當事人一方作為第三人，混淆了婚姻關系主體，不符合案件的基本性質。
其三，民政機關并非真正的婚姻關系利害人，由其充當被告，擁有對程序和實體的處分權，其不作為或亂作為必然侵害當事人的權利，這樣的案例很多。因而，民政機關不作為此類案件的被告才是正確的。
（二）民事程序審理瑕疵婚姻具有科學性
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