[ 章學祥 ]——(2016-4-10) / 已閱8256次
國際上PPP多是項目融資嗎？
章學祥 李繼忠
[摘 要] 一老頭說：“當日華山論劍，先是他用黯然銷魂掌，破了我的七十二路空明拳；然后我改打降龍十八掌，卻不防他伸開右手食指中指，竟是六脈神劍商陽劍和中沖劍并用，又勝我一籌。可見天下武功彼此克制，武學之道玄之又玄！”少年聽得心馳目眩，正要在問，旁邊老太太罵道：“mb玩個石頭剪子布都說得這般威風！”PPP項目對葛洲壩集團而言就是小菜一碟，葛洲壩集團過去就是搞PPP起家的，不過當時不叫PPP而已，當時叫啥來著？戰略PPP模式。筆者一直認為，律師嘛，還是經營好自己的一畝三分地的好。如果律師不為“PPP夭折”擔責，則律師必須要發聲，要積極爭取為PPP代言。專業文章體現律師專業素養，也是律師發聲的最好方式。本文還要強調，PPP不會夭折的，因為還有葛洲壩。
[關鍵詞] 項目融資 project finance 國際 英國實踐
一、 引言
一直在關注網上有關PPP的動態。最近讀了媒體上幾篇關于PPP融資的文章，比如《為何國際上PPP多是項目融資》、《PPP項目融資方應注意的幾個問題》、《一文讀懂PPP項目融資難在哪里》等很有收獲。有大家稱：“我們可以確定地說，國際上PPP多是項目融資”及“《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第十二條提到‘融資方式’，第二十四條提到‘結構化融資’，第二十三條‘期收益質押貸款’等，都與項目融資相關。”大家還說“現在一個PPP項目要找到資本金不難，貸款也不難，但要做到有限追索項目融資才難。”
有北京的大師說“沒有自己的思考、梳理和悟透，讀再多的書也就是獲得一堆知識，做再多的項目也就是積累一堆資料。PPP尤其如此！”PPP項目對葛洲壩集團而言就是小菜一碟，葛洲壩集團過去就是搞PPP起家的，不過當時不叫PPP而已，當時叫啥來著？戰略PPP模式。有人講“PPP搞好了，了不得；PPP搞不好，不得了。若PPP不幸夭折，一定有人擔責！”筆者一直認為，律師嘛，還是經營好自己的一畝三分地的好。如果律師不為“PPP夭折”擔責，則律師必須要發聲，要積極爭取為PPP代言。專業文章體現律師專業素養，也是律師發聲的最好方式。本文還要強調，PPP不會夭折的，因為還有葛洲壩。
二、項目融資的概念
現在搞項目言必稱PPP，談及PPP則言必稱項目融資、特殊項目公司，有點點走火入魔的感覺。筆者認為，融資包括項目融資及SPV當然是進行PPP項目的重大問題，融資是項目進行的前提條件，是第一位的。但是是否可以講“國際上PPP多是項目融資”果真如此么？
“國際上PPP多是項目融資”之說是否成立？該說成立與否，首先要理解“國際”和“項目融資”的定義及準確意義。
如何理解“項目融資”？百度百科關于“項目融資”定義：項目融資是指貸款人向特定的工程項目提供貸款協議融資，對于該項目所產生的現金流量享有償債請求權，并以該項目資產作為附屬擔保的融資類型。它是一種以項目的未來收益和資產作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。
中國“項目融資”定義。1.國家計委、國家外匯管理局1997年4月16日印發《境外進行項目融資管理暫行辦法》中稱“項目融資是世界各國、特別是發展中國家進行基礎設施建設逐漸采用的一種國際融資方式。”并稱“項目融資是項目發起人為籌措較大規模外匯資金，同時又避免承擔過大的項目風險和債務償還責任而采取的一種融資方式。它與傳統的公司融資有所不同，在項目結構、融資結構、風險分擔、權益抵押等方面更復雜，對項目的質量、主要投資者的資格、穩定的預期收入以及法律環境等有更高的要求，融資成本通常也更高。因此，我國境內項目采用項目融資方式籌資建設，應逐步穩妥地開展，切忌脫離項目實際情況和可能盲目進行。”這段話并不是“國際項目融資”的定義，但是卻揭示了“項目融資”同傳統“公司融資”不同內涵。2.銀監會2009年7月18日發布《項目融資業務指引》，指引之第三條稱“本指引所稱項目融資，是指符合以下特征的貸款”，第一，貸款用途通常是用于建造一個或一組大型生產裝置、基礎設施、房地產項目或其他項目，包括對在建或已建項目的再融資；第二，借款人通常是為建設、經營該項目或為該項目融資而專門組建的企事業法人，包括主要從事該項目建設、經營或融資的既有企事業法人；第三，還款資金來源主要依賴該項目產生的銷售收入、補貼收入或其他收入，一般不具備其他還款來源。
著名項目管理專家王守清教授關于“項目融資”定義：項目部融資有廣義的和狹義的兩種理解。廣義的項目融資是指為特定項目的建設、收購和債務重組等進行的融資活動，即“為項目進行融資”，此時，債權人比如銀行對債務人/借款人抵押資產以外的資產有100%追償權的融資活動。狹義的項目融資的指“通過項目去融資”，具體而言，就是通過某項目（如基礎設施）建成后所能產生的期望收益、項目資產和有關合同權益來進行融資的活動，是指債權人對債務人 抵押資產以外的資產僅有有限追索權甚至沒有追索權 融資活動。由于狹義項目融資最適用于基礎設施、公用事業、社會事業或自然資源開發項目，而這些項目往往都需要政府的特許授權，因此，狹義項目融資也常常成為“特許經營項目融資”（王守清、柯永建《特許經營項目融資(BOT、PFI 和PPP)》 北京：清華大學出版社，2008年7月第1版 第六頁）
“國際上PPP多是項目融資”之項目融資之說，屬于狹義的項目融資。
三、國際（英國）的實踐
如何理解“國際上PPP多是項目融資”之“國際”？需要定義“國際”嗎？“國際”指的是“美國”還是“英國”？是“歐盟”還是“世界銀行”？如果講“英國的PPP多是項目融資”或“澳大利亞的PPP多是項目融資”或“本人接觸的PPP多是項目融資”就更準確。英國的PPP實踐是公認的世界的“最佳實踐”，其他做的比較好的也都是學的英國的PFI模式。在英國的實踐或語境下，“國際上PPP多是項目融資”成立嗎？筆者關注英國的PPP/PFI/PF2的實踐有多年了，在英國的實踐及語境下所謂“國際上PPP多是項目融資”不是事實（不成立）。
1999年7月英國財政部發布了PFI標準合同文本“Standardisation of PFI Contracts（SoPC）“第一版，2012年12月最新版“Standardisation of PF2 Contracts（ Draft ）”應該是第五版。
英國PFI標準合同文本的編制是基于如下的條件假設：前提一、同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運營；前提二、項目建設分階段進行，包括在建造階段后緊跟一個運營階段提供服務；前提三、項目全部或部分采取由第三方提供“項目融資”（無追溯權或有限追溯權的融資）。標準合同文本的編制者指出，之所以設定三項前提條件，是因為許多PFI/PF2項目是符合這三項前提條件的，而且符合三項前提條件項目結構的合同本身是非常復雜的，對復雜的合同結構做出規定更有益于標準合同文本的使用者。比如項目融資與傳統的公司融資在項目結構、融資結構、風險分擔、權益抵押等方面更復雜，對項目的質量、主要投資者的資格、穩定的預期收入以及法律環境等有更高的要求，融資成本通常也更高，項目融資的法律文件更多更復雜。
標準合同文本編制者強調，1．三個前提條件的設定，不表明合同文件編制者預設立場。2．雖然標準合同文本及相關指引前提條件之一是“有限追索權的項目融資結構”介紹PFI,但這不表明合同編制者就認為“有限追索權的項目融資結構”就優于其他融資結構。如果是采取的“項目融資”，則提供融資的第三方必須同公共部門及私營部門簽訂一份所謂的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入權（step-in）,如果項目是采取的“傳統融資”（corporate financed projects）則不需要簽訂如此合同。3．合同結構如何，應該由投標者根據項目實際情況提出并得到公共部門的批準（appraisal），不應該預設結論。
2012年12月最新版“Standardisation of PF2 Contracts（Draft）”第30章對采取傳統公司融資（（corporate finance）作出專章規定，可見在英國傳統公司融資也不是可有可無。是否采取傳統公司融資由承包商（投標者）或他的母公司選擇，規模小的PPP項目更適合采取傳統公司融資的模式，傳統公司融資模式更可以降低PPP項目成本。如果不采用“項目融資”則不需要同承包商的貸款人（funders）及公共部門簽訂直接協議，PPP交易過程及交易結構就會簡單的多。在該章中，更規定了項目融資和傳統公司融資之間的轉換機制。如何在項目融資同傳統公司融資之間轉換，就更需要財務及法律顧問了。筆者要指出，先入為主的結論是會害死人的，英國人的實事求是精神一點不比我們中國人差。
綜上，筆者接觸的中外對PPP模式定義未見哪個國家哪個國際機構將PPP模式稱為“融資模式”，遑論PPP模式多是“項目融資模式。目前在中國更多的人日益認識到PPP模式的管理本質，盡管許多國家及著名國際機構關于PPP模式定義中均有融資的規定，傳統模式也要融資的。PPP項目融資沒有如此復雜的，也就是三種：首先是股權融資；其次是債權融資；第三介入股權及債權融資的有個夾層融資。無論是廣義的還是狹義的項目融資都可以歸于這三種。借用網上一句話(奇帆語嗎？)，將融資弄的很復雜的都是騙子。PPP具有包容的胸懷，不拒絕股權投資也不拒絕債權投資也不拒絕夾層投資的，能做個“項目融資”也不錯的。但是如果講“國際上PPP多是項目融資”誤導意味嚴重，屬于以偏概全,“多是”也不是準確的語言。更何況，政府購買服務的（非用戶最終付費的PPP項目）如何采取“項目融資”？
四、 結論及建議
“思考是最困難的工作，這大概是為何很少人花精力在那上面”，英國PPP實踐表明“國際上PPP多是項目融資”之說不成立。講“國際上PPP多是項目融資”意欲何為？即使這個結論是對的，是否中國的PPP項目也要采取項目融資模式？事情恐怕不是這樣。
PPP項目不拒絕股權投資也不拒絕債權投資也不拒絕夾層投資的，能做“項目融資”也不錯的。PPP還真的寵辱不驚，從PPP法眼看，各種披著PPP外衣的“產業基金”其實都同PPP無關。
最近讀到“財政部，PPP示范項目請從小開始吧”一文，覺得很接地氣。建議用PPP模式不采用“項目融資”在山區多建立幾所希望小學吧，您完全可以政府購買服務，在英國PPP/PFI也在學校養老醫療監獄等公共服務領域運用，也不是動輒幾十個億的投入。
總共2頁 1 [2]
下一頁
