[ 王曉君 ]——(2004-3-9) / 已閱20359次
欠缺有效監管 金融混業要慎行
王曉君*
內容提要：中國加入WTO后，加速了國內金融體系國際化發展要求，金融混業是指銀行、證券公司或保險公司在各自經營范圍之外，彼此交叉經營對方的金融業務。對于從1993年以來一直是分業經營體制的中國金融領域急需注入混業經營的新動力，以迎接金融市場國際化帶來的競爭急流。而基于中國現有的特殊背景，銀監會的成立，仍不能有效的構建整個金融監管體系，防范金融風險。發展中國金融混業仍是一個謹慎探索實行的過程。
關鍵詞： 分業經營 混業經營 金融風險 金融監管
一、中國金融混業的背景分析
隨著世界經濟一體化的進程，中國于2001年11月13日加入世界貿易組織（World Trage Organization,以下簡稱“WTO” ），WTO的統一規制本身就是不同法域下的法律理念、價值、規則的融合，從這一意義上說，金融“入世”，就是金融法律的“入世”。 WTO下的《金融服務貿易協議》對我國金融服務貿易市場開放及其立法提出了新的法律性要求，加入WTO后，我國的銀行市場開放將是全方位的。[1]金融市場國際化發展趨勢日益明顯，在金融開放的條件下，外資銀行機構不斷進入，不僅會改變中國現有的金融機構，還會使現有的金融運行規則發生變化。由于內部和外部的原因都要求作為WTO新成員國的中國在各方面作出相應的改革創新，以適應競爭激烈的國際化市場環境。2003年12月底對《中華人民共和國商業銀行法》（以下簡稱《商業銀行法》）、《中華人民共和國人民銀行法》（以下簡稱《人民銀行法》）的修改和《中華人民共和國銀行業監管法》（以下簡稱《銀監法》）的出臺，以及2003年4月28日銀監會的掛牌成立無疑都是中國政府對金融領域的有效改革創新。新修改的商業銀行法借鑒巴塞爾銀行監管委員會制定的有效銀行監管核心原則，增加了對商業銀行加強監管的內容，同時對有關條文作出修改，以適應當前商業銀行改革與發展的實際需要。將原來的“第四十三條 商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資。”修改為“ 商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資，但國家另有規定的除外。”[2]這為在中國金融領域開展混業經營開辟了新的發展空間。
金融混業是指銀行、證券公司或保險公司在各自經營范圍之外，彼此交叉經營對方的金融業務，很多金融業者爭取的正是這種混業的權利。[3]這種經營模式起源于德國又稱德國式銀行經營模式，這種經營模式形成后很快被其他國家如美國、日本和歐洲大陸其他國家所效仿。美國修改了原來遵循英國那種銀行業和證券業分業經營模式所制定的國民銀行條例，改為允許商業銀行成立附屬機構從事證券業務。由于美國商業銀行數量多（20世紀30年代有3萬多家），大銀行實力強，反而成了美國金融市場中承銷金融證券的主要力量。1929年10月美國股市爆跌，引發20世紀30年代大危機。羅斯福總統上臺后，下令全國銀行進行清理，銀行業停業三天，結果有9千多家銀行消失。 美國銀行業的這種慘劇使一些人認為是銀行參與證券業務惹的禍。美國國會通過了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，該法案禁止銀行從事證券承銷和買賣，但政府證券除外，禁止銀行和主要從事證券活動的公司之間的聯營。[4]由此開始實行美國銀證分業經營的制度。日本則在1996年醞釀金融改革方案，并于1998年正式推出名為“大爆炸”（BIG BANG）金融改革計劃。放寬對銀行、證券、保險等業務經營范圍的限制，允許金融機構跨行業經營。接著美國于1999年頒布了《金融服務現代化法案》為銀行業進行混業經營掃清了法律障礙。[5]一般而言一國金融業對于分業經營還是混業經營的選擇意味著在安全和效率之間抉擇。因為分業經營更注重整個金融體系的安全和穩定，相比之下混業經營更注重效率。特別是在封閉條件下，實行分業經營更有利于保障金融領域的安全。避免金融風險在銀行業、證券業、保險業傳遞。[6]誠然，金融混業經營可以提高資金運用效率，可以更方便地為客戶提供多種金融服務，是金融業的發展方向。但是，混業經營是需要一些前提條件的，否則便會造成金融、經濟的混亂。
我國自1993年以來，金融業實行的是分業經營、分業管理的制度。商業銀行主要從事信貸業務和其他服務性中間業務，銀行提供的金融商品少，盈利渠道單一，不允許金融資本和產業資本相互直接投資，金融資本的規模擴張被制約，也降低了資金配置效率。外資銀行大多實行混業經營，業務經營多元化和綜合化，往往集商業銀行、投資銀行以及證券、保險于一身，可以為客戶提供更全面、優質的商業銀行服務，以滿足客戶多層次、多樣化的業務需求，擴大市場占有率，在業務競爭中具有明顯的優勢。因此，為了加強中資銀行的國際競爭力，混業經營將是未來走向，但是當前我國金融業形勢尚不利于實行混業經營，由分業經營平穩走向混業經營必須具備一定的基本條件，是一個漸進的過程。
二、實行金融混業的障礙因素
（一）金融領域自身存在諸多問題
1、西方商業銀行在按照現在企業制度的要求規范其法人治理結構的基礎之上，建立健全了先進的業務運行模式，這突出體現在精良的內部組織設計、有效的風險防范體系、獨立的審計制度、以及復雜的外部監管制度。[7]我國現有金融制度不完善，實行混業經營可能引發較大風險。我國商業銀行的經營管理水平較為落后，尚未建立起完善的內部控制制度；沒有建立完善的風險監控體系，不能對銀行經營過程中的風險進行有效的監控。更重要的是國有商業銀行經營機制不健全，在資金運用上存在風險與收益不對稱，商業銀行的資本充足率、不良資產率遠沒達到安全底線，其以國家信用為存在的基礎，信貸資金在股票市場上的虧損最終由國家承擔大部分，這樣，銀行只追求盈利最大化而忽視證券市場的巨大風險，使信貸資金的風險加大。
2、上市公司制度不完善，使證券市場和混業經營內生巨大風險。國有上市公司股權結構過于集中，不能建立有效的公司治理結構。因為國有股東本身產權主體不清，沒有解決委托代理問題，股東大會、董事會和監事會權責形式化，出現內部人控制和大股東領導合謀現象，分散的大眾股東及其資源被少數人控制并濫用，用手投票機制不能發揮作用。同時流通股比例較小，大量法人股、國家股未能上市流通，通過證券市場兼并收購上市公司的機制也有限，不能形成對經營者的改進壓力。多數情況下，經營者會隨意侵吞國有資產，同時對外發布虛盈實虧信息，與證券公司合謀操縱股價，直至企業不能維持。
3、金融監管當局的監管水平有待提高。雖然我國實行分業經營，加強了金融監管，維護了金融業的穩定。但是，我國金融監管機構的監管水平較低，各監管機構之間不能相互配合，銀行和證券市場制度不完善，外資銀行經營人民幣業務以及混業經營的挑戰和趨勢都使金融監管難度進一步加大。
4、欠缺系統的存款保險制度。我國從1993年至今實行的是嚴格的金融分業經營制度。在整個經濟背景完全放開的情況下，如果在金融領域盲目的采取金融混業。必然不可避免產生更大的金融危機。美國在二十世紀三四十年代出現的銀行大倒閉現象無疑就是一個前車之鑒。
（二） 監管體系的不合理和不協調
建國以來，中國人民銀行長期身兼數任，既承擔央行職能——代理財政金庫、發行貨幣、制定實行貨幣政策并維護金融穩定，又承擔銀行監管職責，此外還一度充當商業銀行的角色。1984年1月中國工商銀行成立，人民銀行得以從商業銀行角色脫身；1995年《人行法》頒布，人民銀行才真正在法律上具備中央銀行的地位。
中國銀行業監督管理委員會自2003年4月28日起正式履行職責。從此，對所有銀行類金融機構的設立、變更、終止、監管和處罰等事項，由中國人民銀行劃歸銀監會管理，人民銀行則專事三項工作：制訂和實施貨幣政策，防范化解金融風險和維護金融穩定，提供清算服務。從這一刻起，銀監會、證監會和保監會作為金融監管的“三駕馬車”將并駕齊驅，而中國人民銀行多年來集貨幣政策與銀行監管于一身的“大一統”時代也宣告結束。但是，應當注意的是，如果按照目前的方案，金融工委的職能也轉到銀監會的話，就有可能出現兩個新的問題，首先，銀監會既要按照一般規則監管各類商業銀行，又要承擔國有商業銀行出資人的職能，那么，如何在監管中公平地對待自己的親兒子（國有商業銀行）和干兒子（股份制商業銀行和信用社等）以及別人的兒子（外資銀行）就會成為新的問題。其次，從監管者的角度講，銀監會應只負責商業銀行經營者的資格標準的制定以及資格審查工作，如果過去金融工委的職能也放到銀監會的話，那么銀監會在對待國有商業銀行經營者時，豈不成了自己制定標準、自己推薦人癬自己審查、自己任命了嗎？裁判員和運動員的職能不是又一身挑了嗎？[8]
有關金融專家認為，多個監管主體之間需要建立程序性協調機制，也就是將如何協調確定為一種制度。現在程序性制度是基于原來的定期磋商制度，具體到一個金融機構如果發生擠兌、發生金融風險，怎么及時地按照一步步的程序走，這方面還不明確。
銀監會成立后，按照上述新的職能分工，則人民銀行不僅應該是專事宏觀調控的中央銀行，而且也應該成為在三家金融類監管機構（證監會、保監會、銀監會）之上的“超級監管機構”。這是因為，為執行國家貨幣政策、維護金融穩定，人民銀行不僅應對銀監會及銀行類金融機構實施宏觀管理和監督，也應同時對證監會和證券類金融機構，以及保監會和保險類金融機構實施宏觀管理和監督。但在此次《銀監法》起草及《人行法》修改中，這一問題并未得到清晰表述。
如此，則此次對三部銀行法的起草和修改，僅為人民銀行與銀監會劃清職責，人民銀行的宏觀調控能力依然只能在銀行業金融機構中轉圈，無法到達證券業和保險業金融機構。而時至今日，證券類、保險類金融機構已發展成為上萬億元資產規模的產業，與銀行業金融機構一樣關乎國家穩定和經濟發展。如果對如此龐大的兩個金融體系，人民銀行不僅不能直接監管，且無任何市場調節措施，很難設想其如何完成制定和執行國家貨幣政策、維護金融穩定之任務。
關于這一點，國際上已有一整套成熟經驗可資借鑒。英國早于1844年通過《英格蘭銀行條例》，英格蘭銀行由此成為英國中央銀行，它具備現代銀行學對中央銀行設定的三大職能：即中央銀行的銀行、政府的銀行和發行的銀行。1986年、1987年和2000年，英國又在英格蘭銀行之外設立綜合性監管機構——金融服務局。此后，蘇格蘭銀行只管貨幣政策，金融服務局則負責綜合性監管。
與此同時，英國財政部、英格蘭銀行與金融服務局簽訂諒解備忘錄，建立三方共同維護金融穩定的合作框架。三方代表還建立了協調機構－－常務委員會，每月定期開會，討論與金融穩定有關的重大問題。采用這種在央行之外設立監管機構的國家，除了英國，還有日本、韓國、加拿大、丹麥、瑞典、挪威、澳大利亞、墨西哥、比利時和瑞士等國。[9]
美國從實施分業經營到放松金融管制經歷了50年，到最終頒布《金融服務現代化法案》又將近20年。可見美國立法和決策當局對金融混業體制是極其謹慎的；不僅如此，新法規還以立法的形式要求財政部和美聯儲對一些尚無確切解決方案的問題進行研究并定期向國會提交報告。這些問題包括金融控股公司的子公司重新從事金融業務帶來的風險問題，對大型金融機構破產引發問題的防范，存款保險在防止和消除大型金融機構太大而不能倒閉的作用等等。這一奇特的立法形式實際的反映了美國立法當局對混業經營體制可能帶來風險的疑慮。[10]相比之下，此次我國起草《銀監法》、修訂《人行法》和《商行法》后，在維護整體金融穩定方面依然缺乏法律保障，金融監管也依然處于嚴格的分業監管格局。如此格局之下，三大類金融監管機構無法信息共享，央行在制定和執行宏觀貨幣政策時勢必廣受掣肘。
三、關于發展金融混業的幾點建議
第一，最基礎的是建立比較完善的金融法律體系，實現“依法治業”。應盡快清理現行金融法律、規章。盡快研究完善符合我國國情的金融法律體系內涵。重點是：完善金融監管法律制度體系；制定金融機構市場退出的法律制度；適應中小金融機構發展、聯合、兼并及重組的需要，建立相應的法律規范；制定規范存款保險公司或基金的法律規定，確立存款保險制度的法律基礎及運作原則。為提高中國金融業，特別是銀行業的整體競爭力，應從擴充商業銀行的資本充足率、完善法人治理結構、利率市場化等方面研究修改涉外金融法律、法規。通過立法的方式允許金融機構混業經營。包括制定相應法律政策鼓勵金融機構從事跨行業投資、經營和購并等，為金融混業的發展創造良好的外部環境。
第二，應建立綜合性的監管體系，為混業監管積累經驗。建議在目前初具規模的分業監管體系的基礎上，銀監會、證監會和保監會應當對混業經營實施聯合監管，有鑒于此，在央行貨幣政策委員會下設或單設由各類金融監管機構參加的金融協調機構，已是當務之急。惟有彼此溝通，實現信息共享，才能確保央行制定和執行正確的貨幣政策，維護整體金融穩定。監管當局必須在強化合規性監管的同時重視安全性監管，逐步強化對商業銀行的資本充足率約束。除此之外，央行應當充當“超級監管”的角色，對銀監會、證監會和保監會進行有效監督。
第三，建立有效的存款保險制度，從分業經營到混業經營經歷幾十年歷史的美國是世界上最早建立存款保險制度的國家。FDIC[11]是美國最主要的存款保險機構，為所有聯邦注冊的銀行和大部分州注冊的銀行的存款人提供存款保險，一些外資銀行在美分行的存款也被保險。由于競爭的壓力以及各州不愿意給未投保銀行簽發特許權，使得幾乎每家銀行都有必要取得FDIC的會員資格。[12]從美國實踐經驗來看，存款保險制度作為金融安全網中不可或缺的組成部分，有效維護了公眾對銀行體系的信心，促進了金融體系的穩定。美國的經驗教訓無疑可以為我們提供一些啟示。目前我國進行金融混業的主要力量仍然是商業銀行，如果商業銀行由分業經營模式轉向混業經營模式。銀行的破產就無法避免。為了更有效的保障金融安全，維護中小儲戶的利益，建立適合我國國情的系統的存款保險制度是必不可少的。
第四，進一步深化金融體系的產權改革。可通過金融機構股份化和上市融資等方式，提高市場力量在配置金融資源方面的比例。其中，國有四大商業銀行及保險公司的產權改革將為國內金融機構混業經營的發展打下堅實基礎。而根據國際經驗，在分業經營體制轉混業經營模式的金融混業最佳方式是采取金融控股公式的混業模式。按照現代銀行制度對國有四大商業銀行進行綜合改革，以建立國控股份制商業銀行，前提是明確商業銀行是經營貨幣的金融企業，以經營市場化目標為核心，根據公司制改造的要求，從國有多元合資公司形式入手，完善國有獨資商業銀行的法人治理結構。要發揮銀監會和銀行內部監事會的作用，加強對商業銀行的監督。繼續撤并低效、重復設置的機構，裁減人員，提高經營管理效率。在此基礎上，創造條件，將國有獨資商業銀行改造為國家控股的股份制商業銀行。在符合條件后，采取多種形式，支持其在國內外股票市場上市。
第五，強化金融機構的內部控制，培養混業經營人才。應進一步完善金融機構的治理結構和監督機制，建立一個由外部監督和公司內部控制相結合的全方位的金融風險防范體系。“內部機制不健全、風險測量工作落后、資產損失率高、抗風險能力弱化”是當前我國商業銀行經營管理中亟需解決的幾個關鍵問題。我國現代商業銀行制度還未真正確立，現代公司治理結構這一根本性問題仍待進一步解決，實施有效的風險管理所需的法律體系以及市場調控制度也需要進一步的完善。反觀西方發達國家商業銀行在風險管理方面的經驗，我們可以看到，國外銀行一般都是按照嚴格的法律程序組建的股份制商業銀行，它們運作規范，具有完善的產權制度以及有效的激勵機制和約束機制，特別是具有良好的公司治理結構。這些體制優勢使得國外商業銀行具有較高的風險控制和管理能力。這些都是值得我國借鑒的。
四、結語
有一種觀點認為，中國的金融機構之所以沒有做大做強，主要原因就是沒有放開經營，也即沒有混業經營。但實際上，外國大型混業金融集團大多都是經過上百年乃至幾百年的嚴格分業之后，才在近年逐漸實現混業經營的。而我國商業銀行的歷史非常短，自1984年中國工商銀行成立以來，迄今不過20年時間，股份制銀行的歷史更是只有短短10年。盡管股份制或單一制銀行的法人治理結構在日趨完善，風險管理能力也不斷增強，但與國際標準相比，我國各商業銀行無論在資本充足率、不良資產率還是風險管理能力上都遠未達標，欠缺有效的金融監管以及系統的風險防范體系，尤其是空缺存款保險制度。此外，金融法制體系還有待進一步完善，在法治環境上與國際接軌。在此種種情況下，銀行類金融機構盲目混業顯然弊大于利，金融混業應當慎重而行。
完稿時間：二○○四年二月
聯系方法：crydxx@mail.china.com
