[ 扈亭河 ]——(2004-4-23) / 已閱10363次
論執行分權運行模式的科學構建
扈亭河
內容提要：執行分權已是大勢所趨，但在各地法院改革中分權的模式存在著較大的不同，有兩權制說，亦有三權制說，在機構設置、人員配備等方面更是千差萬別。本文從分權的必要性、分權模式等方面進行了論述，并闡明了執行裁決權和實施權的內容、機構設置、人員配備、兩權制約等方面的內容。
關鍵詞：分權、裁決權、實施權
以“公正與效率”為主題，我國司法改革不斷推進，改革內容豐富、形式多樣，改革的范圍涉及的面也比較廣，從審判流程工作管理、刑事民事行政審判方式改革、庭前調解改革到審判監督改革等等。執行工作改革也在全國法院系統普遍展開，各地法院紛紛成立了執行工作局。但就基層法院而言，執行機構內部應設立什么部門，各部門之間如何分工，按什么模式運行，如何合理配置執行權等等問題，并無明確規定，各地做法也各不相同。鑒此，筆者試圖立足本院執行工作的改革，在現行法律規定框架內，以執行公正為核心，以公開、高效、廉潔為目標，探索建立符合法院執行工作規律的運行機制。
一、 實施執行分權改革的必要性和重要性
執行案件由執行員一人將案件包辦到底的做法弊端很多，為辦理人情案、關系案、金錢案提供了生長的土壤，出現了執行干警違法違紀現象，到了改革不容置疑、刻不容緩的地步。實施執行分權改革，有以下幾個方面的必要性：
（一）改變辦理執行案件過程中存在權力過于集中的問題
傳統的執行權運行模式存在的弊端就是執行權的高度集中。一起執行案件交給執行員后，從執行措施的決定到實施，從執行財產的調查到處分、分配，對被執行人財產的執行到對其債權的執行以及被執行人的變更、追加到對案外人異議的審查處理等，均由負責執行的執行員一個人說了算。由于執行員手中的權力過大且集中，又缺乏有效的監督和制約機制，具有很大的主觀性和隨意性，容易產生決策錯誤，造成錯誤執行，甚至造成違法執行，同時也使外來的不法干預有機可乘，致使執行的司法獨立無司法保障。
（二）杜絕執行干警違法辦案、實現執行公正的需要
最高人民法院院長肖揚指出，規范權力的行使，防止權力的濫用，正是為了使國家權力始終掌握在人民手中，始終為了最廣大人民的根本利益。任何權力都有被濫用的可能，這是萬古不易的真理。不受制約的權力正如一匹脫韁的野馬，恣意橫行，而沒有制約的權力必然導致腐敗①。執行案件由一個人說了算，監督軟弱無力，導致執行亂、亂執行的現象還比較嚴重。由于執行權的行使基本上依賴執行人員的自覺性，而自覺性畢竟是有限的，以致于執行人員不依法行使執行權的現象時常存在，或怠于行使執行權滋生執行難，或濫用執行權出現執行亂。金錢案、關系案和人情案也沒有從根本上得到遏制，當事人仍然有機會利用請客送禮、行賄、拉關系、找門路等手段，拉攏腐蝕執行員，以期達到使執行員作出對自己有利執行決定的目的，侵害了其他當事人的合法權益，執行效率和執行質量低下，因此必須改變執行權集中行使的狀況，分解執行權，實現權力制衡。執行分權，不但有兩權的制約，而且也帶來了執行的透明度和公開性，從而促進執行工作的廉潔性。
二、執行實施權與執行裁決權的分權模式
對權力的制約不外兩種途徑，一是“以權利制約權力”，即通過人民對國家機構和國家工作人員的選舉、質詢、罷免等方式監督、制約權力；二是“以權力制約權力”，即通過國家權力機關的監督以及其他國家機關適當的權力分工實現相互制約②。對執行權劃分，就是實現執行權力對權力的制約。執行權劃分應達到科學合理、分權制約、規范高效的要求，實現這些要求首先要對執行權有正確的分析和認識。執行權究其性質應屬司法權和行政權相混合的一種權力，既有司法權屬性，也具有行政權屬性。執行權的司法權屬性是指在執行過程中，針對當事人的請求，對爭議的事項作出裁判，以解決執行爭議的權力，具有被動性、中立性、終局性的特點，司法權屬性表現在執行異議的審查裁定，被執行主體的變更追加，中止、終結的裁決等方面。行政權屬性表現在決定（命令）被執行人履行義務、報告財產狀況，決定（命令）采取執行措施、強制措施等方面。因此，執行權具有司法權、行政權屬性，是有別于其他國家權力的一種特殊權力。根據執行權的特殊性質和執行工作的實際，將執行權分為執行裁決權和執行實施權。執行實施權和執行裁決權分別由不同的執行員行使，來達到“以權力制約權力”的目的，進而實現執行工作的健康、有序進行。
（一）執行裁決權的內容
執行案件離不開裁判，無論是從執行程序的啟動到對有關執行問題的爭議、執行案件的中止、終結等，都需要在執行中行使執行裁決權。執行權中的裁決權由人民法院執行員行使，包括的內容有：1、案外人異議的處理。執行裁決庭對案外人異議經過審查后認為異議不成立的，裁定駁回異議。案外人對執行標的提出異議，經審查理由成立的，裁定中止執行。經審查發現決定、裁定有錯誤的，按審判監督程序處理。2、需變更、追加被執行人的處理。根據當事人申請，對需變更或追加主體的，由執行實施人員將有關材料交執行裁決庭的法官審查合議，需變更、追加的，由裁判人員作出裁定。否則，不能變更、追加被執行主體。3、中止執行裁判。執行實施人員認為案件需要中止的，將有關材料交裁判人員。對于當事人達成和解協議且約定履行期限在六個月以上，上級法院及本院對案件決定再審，案外人提出確有理由的異議，無財產保全措施、申請人不能提供執行線索等情況，經執行裁決庭法官審查并合議后可中止執行。否則，不能中止執行，可決定繼續執行或更換其他執行員執行。4、暫緩執行審查。對具有當事人達成和解協議、上級法院通知暫緩執行、提供擔保暫緩執行、審計評估期間、拍賣變賣期間等情形，決定暫緩執行。5、不予執行仲裁裁決、公證債權文書的審查。對仲裁裁決書、公證債權文書符合民事訴訟法第217條、第218條規定的可裁定不予執行。6、終結執行裁判。對符合民事訴訟法第235條規定的，裁定終結執行。不符合法律規定的，繼續執行或更換執行員執行。7、妨害民事訴訟強制措施復議的審查裁決。對妨害民事訴訟、妨害執行的行為，依法作出罰款、拘留決定。8、執行程序異議處理。對當事人、第三人提出的執行措施不當，執行方式不當，超標的執行，執行財產超出法定范圍，違反法定程序等執行過程中的問題，由執行法官依法審查，異議成立的，裁定撤銷執行行為；異議不成立的，裁定駁回異議。
（二）執行實施權的內容
執行實施權貫穿于執行案件的全部過程，執行案件的始終都離不開執行實施權。執行權中的實施權的內容包括：1、向被執行人發出執行通知。向當事人宣講法律，講明法律利害關系、法律后果及指定履行義務期限。被執行人表示履行義務的，發出執行通知書和執行傳票，到指定場所履行義務。2、實施執行強制措施。對被執行人不履行義務的，依法實施查封、扣押、凍結、查詢、提取、扣留、劃撥、變賣、拍賣等執行措施，對可能隱匿財產及有關證據材料的，依法實施搜查。對經兩次合法傳喚拒不到場的進行拘傳，拒不履行義務及妨害執行的，由執行法官決定罰款、拘留，并經院長批準后，由執行實施庭實施。3、實施協助執行決定。包括協助執行法律文書指定交付財物、票證、協助查封、扣押、凍結、查詢、劃撥、扣留、提取被執行人財產、存款、收入及被執行人的預期收益。4、對被執行人有到期債權的，按法律規定向第三人發出履行義務通知，第三人在法定期限內既不提異議又不履行的，強制執行第三人。5、對被執行人、被執行財產情況進行調查。根據申請人提供的執行線索及掌握的其他情況展開調查，對有意躲避、藏匿的被執行人進行調查。6、具體組織參與執行分配。確定清償順序，確定清償比例，制作分配表，保證優先權實現等。
（三）劃分的依據
從目前的執行實踐看，將執行權力劃分為執行裁判權和實施權，由執行機構的裁判組和執行實施組分別實施，比較妥當。理由是：其一，具有充足的理論依據。執行權具有司法權和行政權的雙重屬性，這是目前執行分權改革的理論基礎，也是執行機構分為執行裁判組和執行實施權的依據。其二，這種劃分與執行人員的數量和整體素質狀況相適應。當前，執行人員的數量遠不能適應任務的要求，而且人員素質參差不齊，短期內改變這一現狀又是不可能的。在這種情況下，若將權力再進行更細的劃分后又沒充足的人員操作這一權力，達不到預期的效果。其三，符合效率和效益原則。執行權運行中必須考慮簡約程序、節約訴訟資源。從這個角度講，由執行裁判組、執行實施組行使這兩種權力已經足夠了，這種做法符合效率原則。而且，在同一層面上進行權力的劃分，便于權力之間的協調，效率和效益同時可以兼顧。
（四）人員的分配
執行權運行模式從執行權的權力劃分開始，拓展到人員的分離，再發展為組織機構的分離，執行權運行機制的改革與執行機構設置的改革進行了有機的結合，使執行權運行機制與執行機構渾然一體，并且有利于對不同的人員進行不同的管理③。在執行人員結構的調配上，既要考慮執行的雙重屬性，又要兼顧法院的管轄范圍等自身的特點，科學地設置執行權的運行模式。可以探索試行執行法官責任片區制度，將轄區范圍劃分為幾個片區，設置一個或者根據需要設置幾個執行裁決庭，由執行機構設置的幾個執行實施庭行使執行實施權。執行實施庭實行庭長負責制，執行實施庭再可以進一步細分為幾個執行實施小組，執行組長從勝任執行工作的資深執行長中選任，副庭長可以直接擔任執行實施組組長。外出辦案，一般由執行組長帶隊，充分發揮執行組長在辦案中的組織、指揮作用和執行組人多的優勢，便于配置裝備、提高執行效能，增強執行威懾力，克服執行人員個人缺乏監督，隨意執行的弊端，避免分散辦案中低效率的重復執行。凡執行中需要的強制措施均需執行裁決庭先討論決定，做到主次有別，共同承擔。一方面能正確決策，公正辦案。另一方面，合理界定執行裁決庭職能和權限后，又保持了執行實施庭靈活、機動和便捷的優勢，有利于執行工作在優質的基礎上保持高效。改變了原來執行工作以執行員為基本執行單元，放權過多，把關不嚴的局面。執行實施庭分組后實行各組分片負責執行，引入競爭機制，改變原來單純以人為考核單元的傳統做法，增設以組為考核單元，從而形成庭、組與個人的多重考核機制，強化了團隊作戰與協作意識。對一些關系復雜、地方行政干預大，在社會各界反響較大的案件，通過上級法院提級執行，或上級法院組織轄區法院之間交叉執行、共同執行。這樣既能避免案件久拖不結，又能遏制地方和部門保護主義，達到執行的司法獨立，確保執行的公正和效率。
這里還有一個問題，執行裁決庭和執行實施庭是否均要屬于執行局的內設機構？存在兩種觀點，一種觀點認為由執行局現有人員進行分離為執行裁決庭、執行實施庭，兩個庭均從屬于執行局；一種觀點主張執行裁決庭、執行實施庭徹底分開。筆者認為第二種觀點切實可行，徹底分開后更有利于實現兩庭的制約和監督。具體措施就是對執行機構進行變革，將執行裁決庭從執行局剝離出來，單獨設立執行裁決庭。執行裁決庭和其他業務庭如民庭、刑庭等一樣，擁有獨立的機構、人員。徹底分離，就是為了更好地搞好監督。執行裁決庭和執行實施庭均從屬于執行局下設的機構弊端重重，不能有效地實現兩權制約的目的，“兩權分立”制約的實質目的沒有達到，兩權分離僅是形式上的，最終仍然是兩權歸于“一端”，那就是要受執行局的領導，從屬于執行局。執行局可以對兩個庭進行“協調”，還是沒有徹底地實現分離。用通俗話講還是“一個鍋里摸勺子”，“孿生兄弟”之間怎么好去制約呢？在兩庭均屬于執行局的情況下的互相監督和制約，在很大程度上要依靠執行局或者直接說是要依靠執行局長一個人的力量來進行。將監督重擔寄希望于一個人經過實踐證明遠遠不能實現卓有成效的監督，根本的還是靠制度、靠機制去達到監督的目的。所以，要實現兩權有力的監督、制約還是要從機制上尋求突破。實現裁決庭和實施庭的分離，幾個實施庭仍然屬于執行局，而裁決庭與執行局沒有任何關系，真正起到對實施庭的監督和制約。執行權分權制約模式和執行機構改革不僅能夠實現執行權的分離，而且提高執行效率，從而達到司法公正和效率的目標。
（五）兩權的制約和監督
執行裁決權對執行實施權的監督和制約是顯而易見的，原先執行員“大權”集于一身，執行員既充當執行案件的裁判者的角色，又要對自己的裁決進行實施。分權后，執行裁決權由專門的裁決組行使，把權力進行了分化，執行實施權的實施應當嚴格依據裁決的內容才能實施。執行實施權怎樣對執行裁決權實施制約呢？執行裁決組進行裁決時，執行裁決的提起不是無緣無故的，裁決事項的建議權在于執行實施庭，由執行實施庭對需要裁決的事項提交給裁決庭，報裁決庭進行裁決。
建立科學、合理的執行分權運行模式，改變以往一起執行案件由一名執行員“包辦”到底的現狀，有利于實現執行案件的公正和高效，杜絕執行員的違法、違紀現象的發生，切實保護當事人的合法權益。
（作者單位：山東省東營市墾利縣人民法院 郵編：257500 電話：0546－2568129）
參考著作：
①、②均參見肖揚《論憲法精神》一文，載于2003年12月4日《人民法院報》。
③參見沈德詠、張根大所著《中國強制執行制度改革理論研究與實踐總結》。
