[ 周大偉 ]——(2004-6-3) / 已閱28424次
1、對行政權(quán)利過分依賴，忽略司法程序的作用
該條例的第十六條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)作出。當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”不難看出，依照這一規(guī)定，行政仲裁成為當(dāng)事人無法繞開的一個法定程序。這一條的規(guī)定就使被拆遷人如果對拆遷補(bǔ)償不滿，即使選擇了行政訴訟也無法改變被強(qiáng)制拆遷的命運(yùn)。而城市規(guī)劃和拆遷或授權(quán)開發(fā)商拆遷本身就是政府行為，政府的裁決很難對被拆遷人有利。這就造成一些被拆遷人寧愿選擇非理性的行為，也不愿選擇法律途徑解決問題。這種表面公平但實(shí)質(zhì)上隱含著巨大不公平的條款，有可能就是導(dǎo)致糾紛久拖不決并引發(fā)社會矛盾激化的重要原因。
1996年7月24日，中國最高人民法院《關(guān)于受理房屋拆遷，補(bǔ)償，安置等案件問題的批復(fù)》中規(guī)定，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋拆遷，安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。該批復(fù)事實(shí)上已經(jīng)對“條例”進(jìn)行了修正性詮釋。但這種連法律從業(yè)者們都未曉的司法解釋性文件，根本無法奢望普通人群能夠明白和理解。
2、政府在糾紛中不應(yīng)當(dāng)回避責(zé)任
城市規(guī)劃和拆遷或授權(quán)開發(fā)商拆遷本身就是政府行為。但是在“條例”中，政府在下達(dá)了行政命令后，將“拆遷人（多為房地產(chǎn)開發(fā)商）”推前臺，自己“淡入”幕后，扮演一個“仲裁人”的角色。一旦拆遷人和被拆遷人對薄公堂，政府可以回避涉訟的責(zé)任和義務(wù)。這大概是一個極其具有富有“中國特色”的規(guī)定。這樣，固然減輕了政府機(jī)構(gòu)的壓力，但同時也無異于為政府官員的官僚主義和無視民眾疾苦提供了一個合法的借口。有關(guān)惡性事件成因的諸因素中，官僚的冷漠和資本的貪婪，顯然是引發(fā)民怨的重要因素。事實(shí)上，無論何種糾紛，政府無疑是這些糾紛的始作俑者。應(yīng)當(dāng)在法律上承擔(dān)不可推卸的義務(wù)和責(zé)任，至少應(yīng)當(dāng)和拆遷人共同承擔(dān)法律上的連帶責(zé)任。
3、明確平等，自愿和協(xié)商的原則
在拆遷過程中，補(bǔ)償價(jià)格的確定不應(yīng)當(dāng)是由單方面決定的。任何強(qiáng)迫交易都不符合我國民法中有關(guān)平等、自愿和協(xié)商的基本原則。除了政府方面提出的“一般由所在地房屋管理局或?qū)ｉT的評估機(jī)構(gòu)”作出的評估報(bào)告外，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許被拆遷人另行聘請其他中立的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)提出不同的評估報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上使當(dāng)事人有足夠的機(jī)會進(jìn)行平等協(xié)商。
各級政府在制定土地開發(fā)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)重視百姓的知情權(quán)和基本利益。避免不征求民意的暗箱操作。應(yīng)當(dāng)以法律的形式規(guī)定進(jìn)行公開的社會聽證，規(guī)定必要的的“專家論證”。防止壟斷權(quán)力和長官意志的濫用，在土地開發(fā)的實(shí)施階段，禁止根本不顧及當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬉蟮膹?qiáng)制性開發(fā)。這樣，才能充分體現(xiàn)拆遷過程的公開性和透明度,充分尊重被拆遷人的合法權(quán)利。
4、采用特殊司法協(xié)助手段，保護(hù)弱勢群體的利益
結(jié)語：
毋庸諱言，貧富分化的局面不僅隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在中國出現(xiàn)了，而且這一局面還顯示出不斷加劇的趨勢。貧富兩極分化直接導(dǎo)源于特權(quán)和歧視。反過來，兩極分化又進(jìn)一步促進(jìn)了特權(quán)與歧視，減少了社會成員階層間流動的可能，相對固化了特權(quán)集團(tuán)，使社會弱勢群體處于孤立無援的境地。在中國土地征用和房屋拆遷的過程中，被拆遷方通常都是社會底層的群體代表。現(xiàn)有的訴訟案例表明，這些人群在強(qiáng)大的政府權(quán)力和開發(fā)商面前，無論多么執(zhí)著和頑強(qiáng)，始終顯得勢單力薄而且不堪一擊。另外，由于法律知識的欠缺和律師費(fèi)用的昂貴，很容易使他們放棄司法訴訟的程序。因此，中國政府可以考慮，在有關(guān)此類特殊的司法訴訟中，設(shè)立專門的法律援助基金，由人民法院為那些無能力支付律師費(fèi)用的被拆遷人指派律師，提供無償法律援助，協(xié)助他們維護(hù)自己的合法權(quán)益。
世界法律文明史表明，一種游戲規(guī)則，只有當(dāng)大多數(shù)人承認(rèn)其公平公正而甘受其約束時，這種規(guī)則才可能發(fā)揮真正的效力，社會穩(wěn)定才會可靠，發(fā)展才會長久。如果規(guī)則缺乏正當(dāng)?shù)牡懒x和公平基礎(chǔ)，只依靠習(xí)慣的強(qiáng)力壓制來維持，不滿與危機(jī)就會在暗地里蔓延。所謂和諧與穩(wěn)定只能是表面和暫時的假象，社會不安和災(zāi)難就會不期而至。
綜上所述，中國要想徹底解決城市土地和房屋征用和拆遷中的失序狀態(tài)，從根本上保護(hù)公民的權(quán)利不受侵害，僅靠行政命令顯然是不夠的。政府首先要認(rèn)真明確立法理念，對中國現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行修改與完善。尤其是并對個別明顯與國家法規(guī)不符，嚴(yán)重侵害被拆遷人利益的地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行及時的清理與廢止。使司法程序及時、有效地介入這個社會矛盾空前聚集的領(lǐng)域。在司法實(shí)踐中，充分發(fā)揮司法維護(hù)社會公平正義的作用，以化解由于拆遷過程中的不公平而引發(fā)的各種社會矛盾，保障社會的穩(wěn)定與良好秩序。
作者簡介
周大偉，旅美法律學(xué)者。祖籍江蘇無錫。 先后畢業(yè)于中國人民大學(xué)法學(xué)院和美國伊利諾大學(xué)法學(xué)院。80年代中后期，曾在中國人民大學(xué)法學(xué)院任教。在中國大陸和臺灣等地曾出版《技術(shù)合同法導(dǎo)論》、《科技勞動法律研究》等著作數(shù)種。現(xiàn)擔(dān)任中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所客座研究員， SXHK國際有限投資公司董事和法務(wù)總監(jiān)�，F(xiàn)定居美國加州硅谷。
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