[ 牛建國 ]——(2020-8-3) / 已閱13096次
“府院聯動”機制最早由浙江的法院提出，后被最高法院多次以正式文件肯定，是在破產審判推進過程中探索出來的一套政府與法院形成聯動、共同處理破產案件的工作機制，經過實踐證明，具有很高的必要性和可操作性。成都地區的法院的破產審判起步雖晚，但在辦案過程中也逐步感受到了“府院聯動”工作機制的必要性，并積極地進行推動。
在我國，“官本位”思想極為深重，如果政府對一件事情缺乏應有的重視，那么這件事就很難辦成。當政府對破產程序的重視程度不夠，法院和管理人的社會公信力就會降低很多。當一個事件涉及人數較多時，人民就很容易聚集在一起來找政府出面解決，成都過去的一些群體事件已經充分證明了這一點。一旦政府面對較大問題不出面、不積極解決，之后往往容易釀成更大的問題，又迫使政府不得不出面解決。如果黨委政府不重視破產程序，各行政機關就不容易發揮主觀能動性，對《破產法》的規定難以理解，進而難以將《破產法》的規定進行貫徹落實。另一方面，債務人一旦進入破產程序，許多債權人的債權就再也無法得到全部實現，因此就容易將怒火轉移到法院和管理人身上，尤其破產程序要求債權人主動申報，債權人就很容易認為法院助紂為虐、管理人與債務人沆瀣一氣，對法院和管理人的工作有很大的抵觸。甚至一些管理人為了與情緒激動的債權人溝通，直接謊稱政府工作人員。而在行政機關內部來說，沒有行政機關的協調，《破產法》中賦予法院、管理人、債務人的權利就沒辦法切實落到實處，更不必說相關的優惠政策了。
為此，成都中院向市委、市政府報送了《中共成都市中級人民法院黨組關于建立市級層面常態化處置“僵尸企業”府院統一協調聯動機制的請示》等關聯文稿4篇，盡管得到了主要領導的批示，但尚未進入實質化工作的階段，“府院聯動”還有很長的路要走。
除此之外，破產案件的財政保障也不足。2017年底，成都中院就草擬了《設立企業破產管理人專項保障資金的報告》，希望通過市財政設立專項援助資金的方式解決“無產可破”案件的部分資金來源，但該專項資金至今尚未落實。破產審判起步更晚的四川其他地區像宜賓等地，從去年開始設立專項資金，到如今第一筆資金已經落實到位。破產案件中，債務人應當支付的訴訟費用、管理人管理、變賣、分配債務人財產的費用和管理人履行職務的費用均屬于破產費用，由債務人的財產支付。而許多企業在進入破產程序時，已經無現金流支付破產費用，即便有可供變賣的財產，也往往因為無法支付前期費用而使得破產程序進入僵局。因此，法院在受理“無產可破”的破產案件時就很擔心程序能否順利結案。
二、法院受理破產案件的內在動力不足，物質資源保障不足，案件辦理難度較大
法院是審理破產案件的核心，法院受理破產案件數量少有很重要的內部原因。筆者在走訪過程中了解到，成都中院民五庭于2015年12月成立，負責破產和強制清算案件。2016年以來，全市法院工審查破產案件594件，其中中院245件，基層法院349件，裁定受理192件，其中中院94件，基層法院98件。其中成都中院與基層法院的受理案件數量比例跟檢索結果的比例基本一致。
成都兩級法院裁定受理的15件案件中，重整計劃執行完畢的4件，均為成都中院審結，已批準重整草案2件，剩余9件尚未批準重整計劃草案。成都中院積極努力學習沿海省份的先進經驗，對受理破產案件采取較為開放的態度，對破產立案持相對開放和規范的態度，一方面在接收破產立案材料的時候只進行形式審查，不在立案庭設置障礙，并實質審查是否符合破產的情形，另一方面，對所有遞交的材料出收據，保障申請人的權利。同時，積極推進破產管理人隊伍建設，較早就開始建立破產管理人名冊，并出臺《破產案件管理人工作規范（試行）》《企業破產管理人分級管理辦法（試行）》《企業破產案件管理人考核評價辦法（試行）》，并組織年度考核，讓管理人不斷提升辦案水平。在2017、2018年度管理人履職情況綜合考評中，對考核不合格的2家中介機構從名冊中予以淘汰。2019年度又開全國先河組織管理人考試對已有管理人名冊重新洗牌。可以說，成都中院在成都乃至全四川來說，在破產審判工作都是最為積極、辦理案件經驗最多、立案難度最低的法院。但是，成都中院的法官也面臨著諸如人手不足、經費不足、疲于處理非案件事務等問題的困擾。以下為具體的原因：
1、從事破產審判的法官人數少，精通破產審判業務的法官更少，但破產案件的難度高、辦理時間長，辦理破產案件吃力不討好。
成都中院的法官坦言，受理破產案件的增速仍然難以提高。盡管成都中院已經設立了專門的破產審判庭，但是僅有四名審判法官，這四名法官就肩負起了成都中院在破產審判工作中的全部職能，甚至在辦案過程中，因為社會對《破產法》的不了解、對管理人工作的不配合，還需要對外協調機構與債權人、投資人進行各種磋商，將大量的精力放在了“樹立公眾對破產法的了解、樹立公眾對管理人的信任”這些事上。從法院的角度來說，人員配置完全不足以應對數量龐大的破產案件，即便法官僅僅審理破產案件，少則幾十、多則上千的債權人數量也往往讓法官的工作量變得極為巨大。因此，積壓的案件在排隊等待處理，后續接收的破產申請就只能從到達立案庭的時候起，就開始排隊了。
2、破產案件本身難度高、周期長，是與過去的審判、執行所不同的跨審判、執行的一種新的案件類型，給許多基層法院帶來極大的挑戰。
相對于增掛了破產庭牌子的成都中院，成都地區的基層法院中沒有設置專門的破產法庭或者有專職的破產審判法官的，一般由審理經濟類糾紛的民二庭法官兼任審理。基層法院本身案件數量眾多，原本案件的積壓量就極高，再來一批耗時費力且業務水平要求極高的破產案件，抵觸情緒成為廣大基層法院和基層法官的必然態度。而這一情況，對基層法院有業務指導職能的中級法院也無計可施，一方面基層法院沒能在破產案件中像訴訟案件一般起到分流主要案件的壓力的作用，另一方面成都中院自己尚且辦案壓力巨大。
訴訟審判的壓力是一個問題，另一個問題還在于破產案件的辦理本身的技術要求就要高很多。破產案件是對債務人財產的二次分配，本質上來說是概括執行債務人財產的程序。而目前來說，除專門辦理破產案件的法官外，破產案件的審查是由審理商事案件的法官來負責，在原來的審判、執行兩條線思維下成長起來的審判法官在接觸大量涉及執行的業務時，往往顯得力不從心。更重要的是，慣性的審判思維非常容易在破產審判中容易產生偏差。以現在網上流行的話來說，就是破產法以其高難度、高要求“實力勸退”諸多法官。特別是很多符合“執轉破”條件的案件，如果沒有進破產程序，債務人無財產可供執行，執行庭下發一紙“終結本次執行”的裁定書即可結案，一般不會勞力費神去“轉破”。因為如果從執行轉到破產，那么執行庭就要負責移送案件，參與破產審查，審判庭則將面臨審理更為復雜的破產案件。如果院領導重視破產案件還好，如果院領導不重視，黨政機關又沒有重點關注，破產案件簡直如燙手的山芋。
3、外部的支持力量不足，未能形成“府院聯動”機制，管理人水平較低。
前面已經提到，政府部門對破產程序的重視不足，未能給予充分的物質保障和外部支持，原本應當監督管理人工作、主導案件審判程序的法官不得不以自身的公信力來參與諸多協調工作，大量的事務性工作嚴重損耗了法官的時間和精力，造成司法資源的嚴重浪費。
另一方面，則是法院對管理人整體水平的擔憂。“無產可破”的案件固然可用財政專項資金來為破產案件提供物質保障，但管理人隊伍的整體建設則不是一朝一夕的事。成都中院對管理人隊伍的建設一向是走在前面的，也出臺若干管理規定，并組織年度考核。目前，成都中院的管理人在冊的一級管理人雖有十家，但辦理上市公司、金融機構或其他大型企業破產，當前的管理人隊伍是否具備相應的能力，法院心里恐怕也沒底。
如果這還只是杞人憂天，那么有些法院在辦理破產案件中碰到一些管理人存在不懂《破產法》、不懂企業經營、訴訟思維難以轉變等問題，則在審判工作中倍感吃力。管理人如不具有優良的行業人脈或資源，也不具備其他的商業資源來快速籌資為債務人進行注血，尚且還能依靠專業工作推動程序、確保程序合法、維護債權人合法權益，然一些其他地方的管理人在履職過程中將債務人的資產賤賣，損害債務人、普通債權人權益的事件層出不窮則也是讓法院難以完全信任管理人。還有的管理人不懂企業的經營，對企業的盈利模式和經營困境沒有充分的認識，難以對企業的重整方式提出方案，更談不上招募重整投資人。甚至，還有的管理人未能查明債務人擁有的土地性質，錯誤地將租用的土地當成企業自有的土地進行對外處置，致使土地的買受人與管理人、法院之間產生激烈的矛盾，讓法院信譽掃地。法院想通過倚重管理人的工作來回歸審判這一核心地位，但這一想法時常被殘酷的現實澆下一盆又一盆的冷水。
可以說，缺乏政府的有力支持、缺乏較高水平的管理人工作，以及《破產法》本身的較高要求都讓法院在審理破產案件的過程中產生畏難情緒，導致破產程序很難發揮出應有的作用。
第四部分 建 議
一、從政府的角度來說，為破產程序提供物質保障，形成聯動工作機制，為法院的破產審判“增信”“減負”
1、提供資金支持，降低“無產可破”案件進入破產程序的難度。
設立破產救助專項資金，目前來說已經是迫不及待的工作了。能夠支付破產費用的債務人在所有符合破產條件的企業中只占一小部分，但幾乎每一個破產案件的債權債務及財產的清理都需要耗費管理人大量時間和經歷，許多企業在陷入困境后往往人員離職、賬冊不清，資產處于管理混亂的狀況。因此，如果能夠建立類似“法律援助”的制度，則可以減輕法院對因缺乏資金而無法推進破產程序的擔憂。
2、發揮行政機關各部門的優勢和專長，采取積極行動的姿態，利用自身的行政優勢化解社會矛盾。
在筆者走訪的一些案件中，一些地方政府在債務人進入破產程序之初就對債務人有了較為深入的了解，較為關注債務人進入破產程序后的情況。因此，這些地方政府會在破產案件受理后跟法院保持良好的溝通，在法院及管理人在與行政機關或事業單位，甚至一些國有企業的溝通中出現問題的時候及時進行協調。因此，管理人在與諸如公安、稅務、市場監管等部門溝通時，就相對順暢，法院的文書能夠得到尊重和執行，管理人的身份也得到認可。法院和管理人耗費在事務性工作上的精力減少了，自然破產程序的推進就更快。反過來，保持良好的溝通，法院也比較容易清楚地了解行政機關對破產程序推進過程中的一些實現的看法。行政機關對其自身主管的單位或者行業是非常了解的，特別是一些對企業經營情況非常了解的主管行政機關，其能夠給予法院和管理人非常具有建設性的意見。還有一些基層行政機關時常參與群眾工作，具有非常豐富的群眾工作經驗，比法院和管理人更具有與眾多債權人溝通的能力，與法院和管理人形成協調聯動機制，真正參與到破產案件中來，才能真正妥善處理可能威脅地方穩定的隱患。
行政機關如果帶頭遵守《破產法》、積極向債權人宣傳《破產法》，那么債權人，特別是涉及民生的小額債權人，就會基于對政府的信任而產生對破產程序有更加深入的了解，客觀上增強法院和管理人的公信力。
筆者在辦理案件和走訪的過程中深有體會，一些有著上百萬甚至上千萬的債權的債權人，可以跟債務人、投資人坐下來共同協商對策，反倒是一些小債權人，可能因幾萬甚至幾千塊的債權人對債務人非常怨恨，難以溝通。這些債權雖然小，但是關系到債權人的生計，所以這部分債權人的訴求需要單獨考慮，這也是立法者設立小額債權表決組的用意所在。而這些小額債權人在非常無助時往往會非常依賴政府的公權力，這個時候一旦看到政府在跟法院、管理人一起解決債務人的問題，甚至政府都不一定需要做多少實質的工作，債權人就會更加容易交流，這個過程也可以有效防止過激的、群體性事件的發生。這些都是很值得成都學習的。
3、政府各部門要對破產案件的難易程度有正確的認識，樹立協助法院辦好破產案件的信心。
行政機關可能也會因此擔心，“府院聯動”機制正式落地以后會承擔其較多的司法機關的職能。在走訪過程中，筆者也了解到，在制藥廠的破產結束后，當地政府及法院對于破產案件的抵觸情緒降低了很多。有成功案例在前，后續案件的“府院聯動”有了參考也有了經驗，即便政府不再那么積極主動協調，法院和管理人也能夠順利地推進破產程序，并沒有出現政府工作量激增的局面。
中國人忌諱談“死”，一些地方政府也擔心債務人進入破產程序后對當地的社會穩定產生沖擊。看似企業進入破產程序后債務人的所有債權債務都會進行一并處理，問題會全面爆發，實則由管理人接管債務人財產可以解決懸在債權人心中最大的幾個問題：有多少債務、有多少資產、自己能拿回多少錢。中國人面對財產分配歷來有“不患寡而患不均”的傳統思維，將所有債權集中，讓債權人之間形成博弈，最終形成同一順位債權人按債權比例分配財產的局面，進而最大程度化解債權人的情緒。更為重要的是，破產程序是一個公開的程序，法律對破產案件的每一階段和時間節點都有明確的規定，這樣就能在一些重要的節點提前做出準備，防范可能引發的社會穩定問題。就像地震的危害主要在于不像其他氣象災害、地質災害可以提前預測并進行疏散，如果地震能夠有較為充足的時間進行疏散，那其影響和危害就會降低很多。對社會進行行政管理本身就是行政機關的職能，與其坐等事件爆發再全力撲救，不妨提前預警將問題扼殺在搖籃。
筆者走訪多地發現，一個地區只要第一個較為重大的破產案件得到了妥善的處理，那么法院處理起后續的破產案件抵觸情緒就會降低很多，收案的阻力也會降低，一些法院甚至將之前未受理的破產案件一口氣全部受理。而在“示范型”案件中的臨時府院聯動會議機制，就會很容易作為一種常態化的工作模式而留存下來，如案情簡單則各司其職，如案情重大則互相協同一致共同處理面臨的問題，發揮出破產程序應有的作用，形成對地方經濟有利的多贏局面這在當前的經濟形式下對拯救民營企業具有突出的意義。
進行經濟建設，本身就是政府的工作目標之一，企業的發展也離不開黨政的幫助。目前，受國內外經濟形勢的影響，許多民營企業陷入困境，中央和地方也出臺了多項措施鼓勵幫助民營企業度過難關。破產程序正是企業退出市場的機制，通過這一司法程序可以讓沒有生存希望的企業及時退市，也可以讓有挽救希望的企業甩掉包袱重新回歸市場。而這部分有望回歸市場的企業，經過了破產程序的考驗，才是真正有挽救價值的企業，選取這些企業來落實相關政策，可以發揮出更好的市場效果。如何選取民營企業，不能只看規模、就業人數，最重要的還是考慮其作為市場主體的盈利能力。
破產程序，可以說是讓企業從市場中來，再讓企業到市場中去接受臨死前最后的一次檢驗，檢驗過關則如鳳凰浴火重生，關鍵在于始終堅持市場主導，充分利用市場的競爭機制。反之，過分考慮債務人的規模及破產可能帶來的失業等問題，則又會像過去一般給企業帶來不應有的經營負擔。
二、針對破產案件立案難，建議探索“統一立案與指定受理相結合”的立案模式，合理分流案件數量
破產案件受理難，除了程序本身的難度和人少事多的客觀情況外，很大程度上還在于破產案件的受理要求于當前實施的立案登記制不符，在受理前需要進行實質審查。目前，立案登記制在全國各級法院已基本落實，立案庭僅對案件作形式審查，不對當事人的實體權利義務做形式審查，具體權利義務的審查有辦理業務的審判庭或執行局法官來進行。而破產案件的受理前提是審查企業是否具有《破產法》所規定的“不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力”的情形。針對這種情況，各地法院對案件受理過程進行一定的探索和創新，以促進破產立案的規范。
目前，對受理破產案件的管轄法院的級別根據為被申請破產企業核準登記的主管機關級別來確定，一般由該登記機關對應的同級人民法院管轄破產案件。對“執轉破”案件，則以中級法院受理為原則、以基層法院受理為例外的級別管轄制度。根據這些規定，破產審判實踐走在全國前列的深圳中院就結合地區實際，探索出了更具有可操作性的地方破產審判規則。深圳范圍內的所有破產案件的均由深圳中院受理審查，基層法院僅對“執轉破”案件具有受理審查的權限，同時所有破產案件的衍生訴訟均由基層法院受理。這樣受理破產案件的法院就只負責審理破產案件，有利于提高破產案件的審理水平、縮短審理周期，同時兼顧效率，由對案件相對熟悉的基層法院來受理審查“執轉破”案件，將衍生訴訟交由辦案經驗豐富的基層法院辦理。
其實四川地區已經有法院在充分利用破產案件的移送。像德陽中院在受理由其管轄的破產案件后，就將案件指定由具備審查條件的法院，例如旌陽區法院審查。規模稍大的城市，像成都其實完全可以借鑒這些地區的做法，探索建立其一套符合成都實際的破產案件受理及指定規則。這一規則有兩個重點，其一是將所有破產案件的審查權歸于中院，受理后再根據實際情況交由下級法院審理，直接解決基層法院立案難、業務水平較弱的問題；其二是將“執轉破”案件分流到基層法院，減輕成都中院的壓力，同時減少因破產受理法院與執行法院不一致所帶來的司法資源的浪費。成都中院對應的基層法院達24家，全國主要城市中找不出第二家管轄這么多基層法院的中級法院，因此解決全市的破產立案難的問題一定要進行全局考量，共同解決立案難的問題。
三、注重提升破產審判業務水平，探索破產案件簡易審理流程、整合現有資源，實現破產案件的協同審理機制
破產程序是一種特殊的司法程序，法院在這一過程中扮演著核心的角色，所以法院，尤其是基層法院一定要對破產程序有充分的重視。破產案件的推行是目前的趨勢，各地均鼓勵有條件的法院設立破產審判庭專門辦理破產案件，最高院也已經將破產案件和強制清算案件納入法院的績效考核范圍，可以說種種措施都在積極鼓勵各地法院。未來的破產案件只會越來越多，提前重視起來，積累辦案經驗提升業務水平，才能應對今后日益增加的破產案件。
破產案件涉及的債權類型多樣、債務人差別巨大、涉及眾多利益甚至大量公眾利益，辦理難度高是普遍公認的。成都中院在辦理破產案件中就非常注重提升業務水平，也在一開始就學習其他地區成熟的經驗，注重建設管理人隊伍，廣受好評。但是，也應當意識到成都還有24家普通基層法院，這么多法院受理的案件數量與中院受理的基本持平并不應當是常態。作為成都地區的基層法院，更應當積極探索破產案件的審判，注重提升自身的業務水平，向其他法院學習。
筆者在調研過程中，對德陽地區的破產審判工作留下了深刻印象。德陽市制造業眾多，當地法院根據地方特點，尤其注重發揮破產審判職能服務供給側改革，破產案件的審判起步較早，甚至德陽中院是全川最早設立專門破產審判庭的，成為全國第四個專門的破產審判庭。盡管以檢索案件數量來看位列第二，不及成都地區的一半，但是考慮到德陽地區總共只有6家普通基層法院，這一數據非常令人矚目。尤其是德陽全市7家法院均有破產審判實踐，且全省法院受理案件數量的檢索結果中，前十位的法院德陽有三家上榜：旌陽區法院、德陽中院、什邡市法院，在全省法院破產案件受理數量中分別排第2、6、7位。
在德陽法院中，破產審判處于領跑地位的是位于德陽市主城區的旌陽法院。以目前能夠檢索到的公開案件來看，旌陽法院受理的破產案件數量位居全省基層法院的首位，尤其是在去年大力推進破產審判程序后，一年內就受理了超過10起破產案件，增速顯著，是排名第二的超越當地中級法院受理案件數量的基層法院（另一家法院是廣安市的前鋒區法院）。作為一家基層法院，旌陽法院非常注重對破產案件的探索和實踐，其中最為突出的是以下三方面的工作：1、全院協調、執審融合加強對“執轉破”工作的推進，降低執行案件移轉的難度；2、推進案件繁簡分流，以“簡案快審、繁案精審”為原則，探索出一套“簡化審理”流程，加快對部分簡單的破產案件的審判速度；3、推進三個共享，包括人員共享、執行法官與破產法官組成混合合議庭審理破產案件，實現優勢互補，手段共享，要綜合運用執行手段、破產手段和刑事手段。充分運用搜查、扣押等措施，全面收集破產所需資料，充分利用執行程序的效率和強制力，以及破產程序的執行徹底性和分配公平性，切實保障當事人實現合法權益，以建立“執行程序破產跟進、破產程序執行跟進”的工作機制，實現執行部門與破產審判部門之間高度協調、深度融合。
旌陽法院敢于受理案件的背后有一整套機制的配合，尤其是花大力氣建立起了法院內部的協同機制，從法院內部減輕破產法官的負擔、支持破產法官的工作，同時探索簡化程序，快速推進破產案件的審判進程。這些都值得其他法院反思和學習。成都作為省會城市不僅應當看到東部和南部地區的先進，也應當看到周邊地區的實踐成績，提升自身的破產審判業務水平，助力成都市的產業結構轉型升級和營商環境建設，提升成都對全川經濟建設的工作的引領作用。
四、探索管理人選任的創新，實現可根據案件難以程度靈活遴選管理人的機制
法院除應當繼續加強對破產管理人隊伍的建設外，還應當適當在一些案件中擴寬對管理人的選任范圍。法院在遴選和考核中介機構的過程中也沒有想清楚，破產管理人最重要的是什么。如果說過去還是重在培養管理人隊伍，做到“有人可用”，那今后就需要逐步轉變為“選賢任能”。“破死”不難，唯生可貴。
筆者認為，優質管理人不是讀幾本書就能培養的，必須具備“黨政認同，商界之友，律界精英”這三個條件，缺一不可。企業再生必須要求決策者懂企業運行模式、了解該企業行業背景及人脈、具有廣泛商界資源以便迅速籌集資金完成注血重組、與注冊地黨政有良好的溝通關系以便迅速完成法律文件爭取優惠政策等等，具備這些能力的管理人才能在企業進入破產程序后，良好地行使企業的日常管理權、更快地推進破產程序、為企業的重生規劃藍圖。
《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》發布至今已逾十年，其中某些條文已經不符合當前破產審判的實際。像破產實踐走在前面的江蘇，在省高院的指導下，選取了一些法院進行改革試點，突破原有管理人庫的名冊限制，可以根據案件難易程度個案單獨招募，突破省域、市域范圍向全國的中介機構公開招募。同時，一些試點法院還設定破產案件難易程度評判標準，結合不同的案件采取不同的選任方式，例如一些法院對案情簡單、適用簡易程序的破產案件采取搖號的隨機方式指定。還有的法院采取招募與搖號結合的方式，先招募管理人，經過篩選后在最終的幾個備選中進行隨機搖號，既保障可選范圍，又兼顧公平，降低廉政風險。
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