[ 余澳 ]——(2004-7-4) / 已閱19610次
論中國偵查終結制度改革
余澳
內容提要：偵查終結是刑事訴訟中承前啟后的一項重要程序，它與刑事訴訟的基本價值、構造、原則緊密相聯。但我國的偵查終結制度在設計和運行上存在諸多缺陷，沒有較好的體現現代刑事訴訟的要求。在當前我國關于刑事訴訟法再修改的討論背景下，我國的偵查終結制度也亟待改革和完善。
關鍵詞：偵查終結 理論基石 制度改革
偵查終結，是一項重要的刑事訴訟程序。它是偵查階段對已經開展的各種偵查活動和偵查工作進行審核和總結的最后一道程序，是偵查任務已經完成的標志。從程序上講，它是連接偵查、起訴和審判的關鍵環節。然而，這一重要的刑事訴訟程序在當前的理論界和實踐界都沒有引起足夠的重視。因而，對于偵查終結的目的、地位、條件、處理方式、制約機制等問題都沒有深入地研究和總結 ，這不能不說是一種缺陷。因而，本文試圖將偵查終結制度提升到一個較高的理論高度，以喚起人們的關注，同時從立法與司法兩方面對我國偵查終結制度改革給予一定的建議。
一、 改革的理論基石：刑事訴訟的價值、構造及原則
（一） 偵查終結與刑事訴訟價值
安全與自由乃刑事訴訟最基本的價值。 因為當代刑事訴訟法既是一部打擊、制裁犯罪，同時也是一部保護公民權利的基本法律。安全與自由這一對最為基本的價值因而也就貫穿于刑事訴訟立法與司法的始終，為刑事訴訟中各項具體制度的設計與實施從宏觀上進行了價值指明。作為刑事訴訟若干制度中的一項具體制度——偵查終結制度，同樣體現了安全與自由的價值取向。
1、偵查終結與安全價值
刑事訴訟本質上是國家追究犯罪、懲罰犯罪的活動。國家啟動刑事訴訟程序的目的主要在于通過打擊犯罪、制裁犯罪分子以維護社會秩序與利益，從訴訟價值關上講即在于對安全價值的需求。安全，不僅有助于社會的穩定、整體利益的維護，同樣有助于公民個人利益的保障與對國家權威的信任。刑事訴訟主要的由偵查、起訴和審判三個環節構成。每一環節的實施對于追究、制裁犯罪都起著不可或缺的關鍵作用。就偵查而言，它是刑事訴訟的發起階段，它在收集證據、查獲犯罪嫌疑人、基本查清犯罪事實方面有著無可替代的作用。毫無疑義，沒有偵查的啟動與終結則不會有起訴與審判的進行，刑事訴訟的安全價值則無從追求與維護。偵查終結是對偵查結果的一種法律上的評價和處理，它對于及時將犯罪嫌疑人交付起訴機關進而啟動審判程序對犯罪嫌疑人定罪處罰以回復受損之社會利益、維護社會安全以及使無罪之人免受刑事處罰，恢復個人安定都有至關重要的作用。
2、偵查終結與自由價值
“要求自由的欲望乃是人類根深蒂固的一種欲望。這種欲望連小孩都有。” 自由價值體現在刑事訴訟中主要表現為對公民權利的保護，尤其是對犯罪嫌疑人、被告人權利的保護。二戰結束后，人權保護的世界性趨勢愈發明顯。在刑事訴訟領域，無論是大陸法系國家還是英美法系國家都強調（尤其是前者）對被追訴者權利的保護，體現在其中的則是對自由價值的追求與維護。因為刑事訴訟的進行，一般情況下都會限制與剝奪被追訴者的諸多權利，如自由與財產。如果這種限制與剝奪非法，那么定會損害被追訴者的利益，這對個人與國家都是一種不利。具體到偵查制度，由于這一階段涉及到許多強制偵查措施和秘密偵查措施的實施，所以往往也最容易發生侵害被追訴者利益的情況。因而，啟動偵查終結程序，盡早對偵查結果做出判斷與處理就有助于維護被追訴者個人利益。因為，一方面，如果被追訴者無罪或罪不當罰，則應當解除先前的強制措施以恢復人身自由、財產安全，同時又維護了被追訴者的名譽；另一方面，如果被追訴者有罪，那么則會交付起訴、審判，這樣不僅結束了被追訴者的不安定狀態，同時也保障了其盡早獲得審判的權利。
（二） 偵查終結與刑事訴訟構造
刑事訴訟構造論對我國理論和實踐的影響目前還主要限于審判階段。 其實，在偵查階段同樣存在一種訴訟上的三角構造。偵查機關和犯罪嫌疑人及其辯護人是攻擊防御的兩方，而檢察機關或法院作為監督機關則居于其中距于其上，是三角構造中的第三方。以偵查終結為例，偵查終結并不是一種偵查機關的單方行為，它仍然體現了一種控辯平等和第三方監督的三角構造模式。首先，偵查終結要建立在嚴格的法定條件上不得恣意行事，要切實保障犯罪嫌疑人的法定權利；其次，偵查終結可能會導致移送起訴或者撤銷案件。移送起訴后，尚有審查起訴和法院審判兩道程序，對偵查終結的處理結果進行監督；但如果案件被撤銷而又沒有相應的監督制約，則可能導致錯誤的撤銷案件決定損害國家利益和被害人利益。因而，第三方監督是必然的。強調偵查終結的訴訟構造論，目的是通過訴訟構造論蘊涵的控辯平等和權力制約觀念來保障偵查機關做出正確的處理決定，同時維護被追訴者的利益。
（三） 偵查終結與刑事訴訟法原則
刑事訴訟法原則是貫穿于刑事訴訟始終的根本性準則，它是抽象的價值與具體的規范之間的較為具體而又抽象的東西，正因為此它具有立法準則、守法、執法準則、司法準則的功能 。偵查終結，這一被當前理論界和實踐界忽略的刑事訴訟制度其實體現了諸多的現代刑事訴訟法原則。
因為，第一，做出偵查終結的決定及其相關的處理方式必須以刑事訴訟法為依據，這就要求刑事訴訟法對偵查終結的條件及其處理方式做出詳細的規定，這是程序法定原則的要求；第二，偵查終結階段犯罪嫌疑人及其辯護人的防御性手段則體現了控辯平等原則和辯護原則；第三，偵查終結后對于撤銷案件情況的審查則體現了司法審查原則（在我國為檢察監督原則）。第四，在什么期限內應當偵查終結則體現了訴訟及時原則等等。
所以，在構建偵查終結制度時，我們不僅應以現代刑事訴訟法原則為指導，而且要將偵查終結制度與刑事訴訟法原則結合起來，體現出現代刑事訴訟法原則的鮮明特色。
二、 中國偵查終結制度的現狀
我國現行刑事訴訟法在第二編第二章的第九節對偵查終結制度作了相關的規定。其中，第一百二十四條——第一百二十八條是關于犯罪嫌疑人羈押期限的規定，第一百二十九條是關于偵查終結的條件及處理方式的規定，第一百三十條是關于撤銷案件的規定。
通過與國外先進制度的對比與分析 ，我們認識到我國的偵查終結制度在理論及立法、司法方面都是存在不足的。
第一，對于偵查終結的目的和地位尚未明確；第二，未規定偵查期間。我國現行刑事訴訟法只是規定了犯罪嫌疑人的羈押期限，在司法實踐中，偵查機關往往將犯罪嫌疑人的羈押期限等同于偵查期間，這既是對犯罪嫌疑人權利的侵害同時也違背了訴訟及時原則。第三，將偵查終結的條件規定為：“犯罪事實清楚，證據確實、充分”這樣就由于立法中的宜粗不宜細而給司法實踐的具體操作造成了一定的難度；其次，處理方式尚不完善，尤其在疑案的認定和處理方面。第四，缺乏對偵查終結的監督制約和撤銷案件后被害人救濟程序的規定。第五，現行補充偵查制度使偵查終結制度喪失其應有意義等等。
這就導致了我國現行的偵查終結制度過分的關注刑事訴訟中的安全價值，而忽視了自由價值，由此導致控辨的不平等，使刑事訴訟的諸項原則不能充分實現。所以，在當前關于刑事訴訟法再修改的討論中，我們應當從高處著眼，認真關注我國偵查終結制度的重構，做到價值的平衡、構造的合理、原則的落實。
三、中國偵查終結制度的改革
（一） 定位：目的與地位
刑事訴訟本質上是追究犯罪、懲罰犯罪的活動。偵查程序的展開一方面即是為了這種安全價值的實現。但是，現代刑事訴訟在追求安全價值的同時無不蘊涵有人權保障的觀念。其實，從某種意義上講，刑事訴訟的發展史也就是一部權利保護史。因而我們不能僅僅將偵查終結的目的定位為將犯罪嫌疑人移交起訴機關、審判機關進而定罪處罰，我們更應當看到偵查終結制度對于將有罪的人及時進行審判，從而解除其不安定狀態、保障被追訴者獲得及時審判的權利以及解除對無罪的人或者罪不當罰的人的人身、財產的限制或剝奪，從而保障其權利的目的。
由于我國在訴訟上奉行訴訟階段論，因此偵查、起訴和審判都被認為是在刑事訴訟程序中同等重要的階段，沒有孰輕孰重之分。偵查終結，作為對偵查結果的評價和處理階段，它同偵查程序的其它制度一樣有著自身的獨立地位和價值。這可以從我國現行刑事訴訟立法中反映出來。因為我國現行刑事訴訟法用專門的一節對偵查終結制度進行了規定，可見其地位的重要性。
（二） 偵查期間的設置
從刑事訴訟立法的國際通例來看，多數國家都對偵查期間進行了規定，而沒有對審判期間進行規定；而我國的情況剛好相反，我國對審判的期間作了規定卻沒有對偵查期間作出規定（這里需要辯明的是，我國刑事訴訟第九節即偵查終結一節對期限的規定，實際上是對犯罪嫌疑人羈押期限的規定，而不是對偵查期間的規定，在實踐中，人們往往將二者等同）。事實上，審判權是一種司法權，而司法權是一種判斷權，審判的過程是法官心證形成的過程，為保障法官心證形成的獨立性和充分性，（所以審判的過程）不宜用時間來加以限制 。而偵查權本質上為一種行政權 。按西方學者的觀點，行政權的行使應當是有時間限制的，否則公民的權利就會始終處于不安定狀態。另外，偵查權的行使較其它行政權而言更易侵犯公民的權利，所以我們應當明確規定偵查期間，一方面可以節約司法資源，另一方面則因訴訟及時的遵守而保障人權。
那么，我們應當從如何構建偵查期間呢？第一，起算時間的規定。在實踐中，偵查的發動可以區分為兩種情形：一為在基本確定犯罪嫌疑人后的偵查；二為在沒有掌握犯罪嫌疑人情況時對犯罪事實的偵查。如果我們將偵查期間的起算時間規定為偵查發動之時，那么在后一種情況則對偵查機關明顯不利，甚至會出現還沒有查清犯罪嫌疑人而偵察期限就已屆滿的情況。所以，我們認為，偵查期間的起算點應當自偵查轉為對特定人時開始起算。第二，結束期間的規定。按照陳永生博士的觀點：偵查期限一般不得超過6個月；案情重大復雜，在6個月內無法偵查終結的，經法定機關批準，可以延長6個月；案情特別重大復雜，在12個月內仍然無法偵查終結的，經嚴格的批準程序，可以再次延長6個月。所有案件偵查程序的最長期限都不得超過18個月。
（三） 偵查終結的條件及處理
根據我國刑事訴訟法第一百二十九條的規定，偵查終結的條件是“案件事實清楚，證據確實、充分”，但對于何為“事實清楚，證據確實、充分”則沒有作出具體的規定，這樣勢必增加偵查機關對此問題的把握難度，導致偵查人員對偵查終結條件的認識主要依據主觀經驗，尤其是在我國目前偵查人員素質不高的情況下，容易出現對案件的錯誤判斷。因此，我們認為我國刑事訴訟法典應當對“事實清楚，證據確實、充分”作出詳細的規定。
我們認為，所謂“事實清楚”，它應當包括兩方面的內容，即實體法事實清楚和程序法事實清楚。第一，實體法事實清楚主要包括犯罪構成要件事實的清楚，具體指：1、犯罪事實是否發生；2、犯罪是否為犯罪嫌疑人所為；3、犯罪行為的實施過程，具體又包括犯罪的時間、地點、手段、方法等；4、犯罪造成的危害后果；5、犯罪嫌疑人是否達到刑事責任年齡、有無刑事責任能力；6、犯罪嫌疑人的主觀罪過；7、應否追究刑事責任。這七項內容也就是人們通常所謂的“七何”。其次，作為從重、從輕、減輕、免除刑事處罰的事實，這對于偵查終結后處理意見的形成具有重要的意義。在此過程中，偵查機關應注意查清是否有諸如正當防衛、緊急避險等排除刑事責任的事實，以及犯罪嫌疑人在偵訊過程中的表現，如是否有自首、坦白等減輕處罰的情形，有無逃跑、毀滅證據等加重處罰的情形等。第二，程序法事實，是指在偵查過程中，偵查人員是否嚴格按照法律規定的程序辦案以及有無違反程序的情形�！俺绦虻膶嵸|是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過度的裁量�！� 程序，尤其對于當下中國法治現實中的權力恣意和權利缺失現象具有重要的意義。因此，在偵查終結階段，偵查機關應當查清其在偵查過程中是否有刑訊逼供、非法取證等違背程序性要求的行為，對于通過刑訊逼供和其他非法的方法取得的證據應當予以排除，同時，應當對有關的偵查人員予以一定的制裁。
“證據確實、充分”是偵查終結的另一個條件�！白C據確實、充分”是證明標準的具體體現。我國當前理論界，在證明標準上主要存在“客觀真實觀”和“法律真實觀”兩種意見的分歧。但兩者對于“證據確實、充分”含義的理解“卻不是那樣截然對立的�！� “證據確實、充分”主要指以下標準：1、據以定案的每個證據都已查證屬實；2、每個證據必須和待查證的犯罪事實之間存在客觀聯系，具有證明力；3、屬于犯罪構成各要件的事實均有相應的證據加以證明；4、所有證據在總體上已足以對所要證明的犯罪事實得出確定無疑的結論，即排除其他一切可能性而得出惟一的結論。 因而，筆者認為，不論是“客觀真實觀”還是“法律真實觀”都必須體現為一定的操作標準，而“證據確實、充分”則是這兩種證明標準觀的共同的具體表現。此外，我國在偵查終結、提起公訴和作出有罪判決時都要求“證據確實、充分”。筆者認為，將“證據確實、充分”作為偵查終結的證明標準之一是十分有必要的。因為，我國奉行訴訟階段論，偵查、起訴和審判三階段在訴訟中有著各自獨立的地位。但現實中卻由于強烈的“偵查本位主義”，偵查從某種意義上講決定著起訴和審判，案件在偵查階段就被決定，庭審成為“走過場”。 因而，對偵查終結的條件作出較高的證明標準要求是應當且必然的。
在偵查終結的處理方式上，我國刑事訴訟法典第一百二十九條、第一百三十條規定了兩種處理方式：犯罪事實清楚，證據確實、充分的移送人民檢察院審查起訴；發現不應對犯罪嫌疑人追究刑事責任的撤銷案件。同時，對于檢查機關的自偵案件，刑事訴訟法典第一百三十五條以及《人民檢察院刑事訴訟規則》第二百三十四條、二百三十七條規定了三種處理方式：犯罪事實清楚，證據確實、充分的，制作起訴意見書；犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的案件，制作不起訴意見書；具有刑事訴訟法第十五條情形之一的、沒有犯罪事實的或依照刑法規定不負刑事責任和不是犯罪的、雖有犯罪事實，但不是犯罪嫌疑人所為的撤銷案件。
以上規定對偵查終結后的有罪、無罪及罪不當罰三種主要情形作了相應的規定，但對于偵查終結后的疑案處理方式卻沒有相應的規定，這是我們值得思考和加以完善的。
我們認為，在偵查期間結束后，案件仍然事實不清，證據不足的則應由偵查機關將案件提交給偵查監督機關（我國為檢察機關）審查決定，即疑案的認定應以“事實清楚，證據確實、充分”為依據，這是疑案認定的客觀要求；疑案的審查由偵查監督機關決定，這是疑案認定的主觀要求。在作出了疑案的認定后，偵查機關則應作出撤銷案件的決定。這樣的處理機制，一方面是為了貫徹嚴格的無罪推定原則，以保護被追訴者的權利；另一方面是以中立的第三方對案件性質作出評判，符合程序正義最為基礎和核心的要求“任何人不得作自己案件的法官”。
（四） 偵查終結的監督制約及救濟
從總體上講，偵查終結會做出兩種處理方式，即移送起訴或撤銷案件。對于移送起訴的案件，有審查起訴和法庭審判兩道關口對偵查終結后的處理作出評判。而撤銷的案件，如果沒有相應的審查或監督機制的話，則無法對其進行救濟且會損害被害人要求追訴的利益。因而，偵查終結的監督機制實質上是針對撤銷案件這種情形而言的。
我們認為，撤銷案件的監督權在我國現階段體制下應當由檢察機關行使，待條件成熟則應由法院行使。偵查終結后，如果偵查機關認為是應當撤銷的案件（包括三種情形：無罪撤案；罪不當罰的撤案；疑案撤案），那么應當在制作了撤案意見書后，申請檢察機關法律監督部門批準，同時應當通知犯罪嫌疑人及其律師、被害人及其律師可以向檢察機關法律監督部門提出意見。檢察機關法律監督部門在作出決定時應當聽取包括偵查機關、犯罪嫌疑人、被害人在內的三方意見，經審查后既可以作出撤銷案件的決定，也可以指令偵查機關繼續偵查。對于準予撤案的決定，如果犯罪嫌疑人對撤案的理由不服（如犯罪嫌疑人認為自己根本就沒有犯罪，而偵查機關以罪不當罰的名義撤案等情形）或者被害人認為應當追究犯罪嫌疑人的刑事責任而偵查機關和偵查監督機關卻作出撤案的決定時，這種情況下就應當賦予犯罪嫌疑人和被害人向上級檢察機關的申訴權，上級檢察機關有權改變或維持下級檢察機關的決定。如果偵查機關對檢察機關繼續偵查的指令不服，則可以要求復議，如果意見仍不能被接受，則可以向上級檢察機關提請復核。
此外，我們應當注意，撤銷的案件不適用一事不再理原則，如果有新的證據，偵查程序就可以再次啟動。同時，為了避免偵查機關再次啟動偵查程序的隨意性，我們認為這時的偵查啟動權應當由檢察機關法律監督部門審查之后，在有新的證據證明有犯罪事實的情況下才應批準偵查機關（部門）立案偵查。
（五） 補充偵查
在大陸法系職權主義刑事訴訟中，由于實行“單軌制”偵查，強調國家偵查機關對偵查權的專屬性并排斥被追述者一方的自行偵查行為，因而其往往都通過偵查終結制度來限制偵查權的行使，同時對偵查終結后的補充偵查進行了嚴格的限制。在日本，偵查終結后，原則上不能再進行偵查，確有補充偵查的必要時，一般情況下只能進行任意性偵查，強制性偵查的進行則只能在第一次審判日之前。
而我國刑事訴訟法對補充偵查的規定是比較寬松的�！缎淌略V訟法》第68條、140條和165條分別規定了三種補充偵查，即審查批捕階段的補充偵查、審查起訴階段的補充偵查和法庭審理階段的補充偵查。因此，我國的補充偵查是貫穿于刑事訴訟全過程的。其中，與偵查終結制度有密切聯系的是審查起訴階段的補充偵查和法庭審理階段的補充偵查，理由很簡單，兩者都發生在偵查終結制度之后。從設立補充偵查的立法意圖來看，補充偵查僅是一種例外情況，其目的之一是為了使案件事實清楚，證據確實、充分。但在實踐中補充偵查卻成了一種常態，使偵查終結制度喪失了其應有的意義，導致終而不結。
根據刑事訴訟法的規定，補充偵查應在一個月以內完畢，補充偵查以二次為限。這就存在以下問題。第一，不分案件的簡繁而統一將補偵期限規定為一個月使得其缺乏針對性和現實操作性；第二，以二次為限，究竟是具體的某一階段的次數還是審查批捕、審查起訴和法庭審理三種情況下的補偵總次數，對此法典沒有予以明確；第三，對于補充偵查時所準予采取的偵查手段沒有予以具體明確，就可能導致強制性偵查手段的重復使用。
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