[ 徐莉 ]——(2004-7-23) / 已閱18497次
試論我國不動產登記制度的建立和完善
自1998年第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，正式確立了國有土地使用權有償轉讓制度以來，我國的不動產事業有了飛速發展。不容忽視的是，在市場交易中存在一些混亂現象，與物權法立法的滯后，特別是不動產登記制度的不完善有很大關系。如何完善不動產物權登記制度，成為我國制定物權法要解決的重點和核心問題。
所謂不動產物權的登記是指經權利人申請國家專門機關將不動產物權變動事項記載于有關不動產物權登記簿的事實。簡稱不動產登記。以此為基礎建立起來的不動產物權登記的根據、登記的程序、登記機關及效力等各項制度，為不動產物權登記制度。
一、我國不動產登記制度的現狀。
1949年到1956年我國也曾建立有不動產登記制度，之后一直中斷到上世紀90年代才恢復。當時登記只是作為不動產行政管理部門的一種行政管理手段，法律明確規定不動產登記不是不動產物權變動的公示手段，這種登記與民法上的不動產物權的變動沒有法律上的聯系。我國目前有關不動產登記的立法在一定程度上已經避免了上述偏見。但有關不動產登記的法律規定很零散，登記程序不完備，多個登記機關、多頭登記，登記機關具有行政管理性，這些問題有待在物權法中予以糾正和明確。
如“擔保法”第四十二條、第四十三條規定，涉及到的登記機關有：有土地管理部門、林木主管部門，工商行政管理部門、縣級以上地方人民政府規定的部門及公證部門。還有其他法律法規對登記機關進行了規定。這些法律法規對登記只作出了行政效力的規定，只能滿足計劃經濟體制下對不動產行政管理的需要。現有的制度不能保護權利人對未來物權的請求權，或者說，權利人主張未來物權請求權缺乏法律基礎。作為政府部門的登記機關，對不動產登記只能以行政法為依據行使管理職能，不能按物權公示原則的要求來服務市場，保證交易秩序和安全。
二、為什么要建立不動產登記制度
建立不動產登記制度，有利于當事人及社會一般的第三人明確地知悉不動產的現實狀況，有利于維護不動產交易安全，達到“靜態秩序，動態安全”的法律目的。
因為物權具有絕對性和對世性，故物權的任何變動均應進行公示。交付是動產物權的公示手段，而登記是不動產物權的公示手段，登記作為不動產物權（除抵押權以外）變動過程的生效要件，盡管從表面上看是約束當事人之間的法律關系，即只有經過登記才能發生不動產物權轉移的效力。其實從最終意義上說，登記作為公示手段主要是為了維護交易安全、保護善意第三人的利益。不動產登記是不動產物權本質和現實生活的客觀要求。因為，不動產的本來性質就是對不動產的支配權（物權），而這種支配權必須也應當依一種公開的方式表現出來，使得人們從這種表現方式得知某不動產上物權的存在。不動產登記對第三人來說，基本的意義是權利變動讓人知悉的效力，即登記的告知作用。
登記的權利正確性推定效力，是指對任何第三人來說，不管真實情況怎樣，以不動產登記簿所記載的當事人的權利內容為正確。“不動產登記簿記載之物權應該與實際的不動產物權一致，動產的占有與實際之物權一致，這是正常的法律秩序的基本要求。”現實中，由于當事人的過錯或者登記機關的過錯，致使登記簿上記載的權利與當事人的實際權利不一致。無論是誰的過錯，登記對社會一般的第三人來說都應該是正確的，這是因為，登記是國家專門機關所為，當然也最具有社會公信力。
善意保護效力，是指一旦當事人變更不動產物權時依據法律的規定進行了登記，則即使依登記方法表現出來的不動產物權事實上并不存在或有瑕疵，但對于信賴該不動產物權的存在并已從事了物權交易的人，法律仍然承認其具有與該物權為真實時相同的法律效果。假如登記無此效力，那么善意第三人則在每次交易時都要調查標的物的權利狀態，否則就要為此而承擔風險。顯然，這對善意第三人是不公平的。登記的公信力以登記的告知和權利的推定力為邏輯起點，以登記功能之實現--“善意取得”為其最終歸宿。它以犧牲原權利人的利益為代價，以換取交易安全價值的實現。
三、如何完善我國的不動產物權登記制度
（一）制定以物權公示原則為基礎的統一的不動產登記法，保證不動產交易的安全和客觀公正
目前我國沒有統一的不動產物權登記法，實踐中有一些涉及不動產登記的部門按照不同的管理體制，對土地、房屋、林木等各項不動產，分別制定了只具部門規章意義的登記規則。這些規則不但零散，而且法律層級低效力不足。這些只能滿足對土地、房屋進行行政管理的需要，而不能滿足不動產進入市場交易的需要，不能滿足依公示原則和交易的客觀公正原則對不動產交易進行保護的需要。如“擔保法”、“土地管理法”、“城市房地產管理法”雖然都是由全國人民代表大會常務委員會審議并通過的，但有許多涉及不動產登記的事項規定不一致，甚至相互矛盾，以致人們無所適從。故此，一些司法解釋作了一些變通規定，但只是權宜之計，不能從根本上解決不動產物權登記的法律適用問題。因此，當前應按照建立在公示原則上的物權法對現行法律中涉及不動產物權登記的規定予以統一，由國家立法部門（全國人民代表大會）制定一部統一的不動產登記法。
（二）完善不動產登記的程序，保障權利人的權利
從不動產登記的工作程序上來看，不動產登記可分為初始登記、變更登記、更正登記、涂銷登記。
所謂初始登記，也稱之為總登記。它是指不動產的所有權人依法在規定的時間內對其權利進行的第一次登記。初始登記的原因一般既可能是因為新的不動產登記法付諸實施之時需要對全部的不動產所有權進行登記，也有可能是對新產生的不動產如新建設成的建筑物的所有權或新出現的土地使用權的登記。因為是第一次登記，其權利對以后的不動產物權變動具有原始根據的意義，所以未來的不動產登記法應對該登記規定特別的申請程序和申請條件。
所謂變更登記，包括不動產物權轉讓登記和在不涉及其他人的情況下權利主體對自己的權利內容的變更，如國有土地使用權的權利人變更土地使用目的、或者擴大與縮小原來的權利范圍的登記等。這在我國目前的不動產登記規則已經建立的制度。
所謂更正登記，即不動產物權人或者登記機關發現登記的錯誤而進行的予以更正的登記。當登記機關或權利人和利害關系人發現錯誤登記時，可以由登記機關以公示催告的方式更正，也可以由權利人或者利害關系人申請。更正登記是為了消除登記權利與真正權利不一致的狀態，故凡建立不動產登記制度的國家，其法律中必然建立有更正登記制度。所謂涂銷登記指的是對滅失的不動產物權所進行的登記。包括權利人拋棄其不動產物權的登記，和不動產的自然滅失等。
作為更正登記的前置程序異議登記的預告登記制度，許多國家和地區的民法中對此制度均有規定，而我國對該制度尚沒有相關規定。所謂異議登記，就是將事實上的權利人以及利害關系人對現時登記的權利的異議的登記，該登記的直接法律效力是使得申請人具有中止現時登記的權利人按照登記權利的內容行使權利的抗辯權利。預告登記是在當事人所期待的不動產物權變動所需要的條件缺乏或者尚未成就時，也就是說權利人只對未來取得物權享有請求權時，法律為保護這一請求權而為其進行的登記。在附條件或者附期限的不動產物權轉讓中，在債的合同締結后，因當事人約定的條件未成就，權利取得人不可能在不動產登記簿中登記為該物權的權利人；此時雖然原權利持有人已經承擔了債法上的出讓物權的義務，但該物權和取得人除其債法上請求權外，并無排斥第三人的權利。這種情況對取得人不利顯而易見的。為保全此債法上的請求權，未來的不動產登記法應規定可以將該請求權及其順位在不動產登記簿上進行預告登記。在預告登記之后，如所涉及的不動產發生被強制執行或者被納入破產財產后，或者被設置抵押（這種情況是經常的）后，則這些妨害了被保全的請求權的行為不能生效。預告登記生效后，債權人能夠進行不動產登記的，或者該債權消滅的，應在一定的期限申請登記。否則，對該登記可以由利害關系人申請涂銷，或者由登記機關依職權予以涂銷。
（三）建立以土地登記為基礎的不動產登記，統一登記機關。
在當前市場經濟條件下，針對我國的多個登記機關、多頭登記的現狀，有必要統一不動產物權登記機關。對于由哪個部門作為不動產物權的登記機關，當前理論界和實務界存在幾種不同意見。有學者認為由縣級人民法院作為登記機關；有學者認為應該在政府中設立專門負責不動產物權登記的行政機關；還有學者認為應該設立一個中立的事業性組織負責登記。
而事實上不動產物權的核心是土地物權，非直接針對土地的不動產物權也必然是以土地物權（主要指土地使用權）為基礎。我國當前土地管理部門從上到下分別是國土資源部、國土資源廳以及縣市的國土資源局。此外，大部分縣在鄉鎮設有土管所。該系統的登記可以輻射到中國城鄉全部土地，在范圍上可以滿足物權公示的要求。我國目前國土資源部門實行的登記，主要目的在于行政監督和管理，而不是服務于市場交易的秩序和安全。我國正在進行的政府機構改革正在使一個管理型政府向服務型政府轉變。如果政府職能不轉變，即使由其他形式上獨立的機關來履行登記也難以達到目的。因此要達到避免公權力侵犯私權利的目的，在物權法上是難以實現的。在現有行政體制下，既要維護交易秩序，又要防止公權力對私權利的侵犯，關鍵不在于使不動產物權登記機關脫離行政機關，而在于轉變行政機關的職能。由此可以得出這樣的結論，國土資源部門作為統一登記機關有兩點好處：一是充分利用了國家的現有資源，在原有的土地登記制度上作改進，擴展為不動產物權登記制度；二是避免行政機關基于行政管理的需要不正當的干預登記機關，使得登記機關的設置目的不能實現。
我國當前正在進行的司法改革，其核心是司法獨立，其主要內容之一就是法院要獨立于行政機關。如果由法院作為登記機關，會使得法院與行政機關產生種種關系，由此必然會阻礙司法改革的進程。因此，在我國法院不適合作為不動產物權登記機關。
我國事業單位的現行體制本身存在問題，“政事不分，一部分事業單位承擔著政府行政的職能”，再加上行政機關本著管理的需要，難以保證事業單位的真正獨立。設立獨立的事業單位作為登記機關，也行不通。
由國土資源部門作為不動產物權的登記機關，充分利用了我國現有的行政資源，并通過擴大登記范圍，統一了不動產物權的登記機關。
四、結語。
不動產登記機關應該統一，應由國土資源部門作為登記機關。且這僅適用統一的登記法律，實行統一的登記程序，賦予登記統一的法律效力。保障不動產物權權利人的財產權利，推動不動產物權事業的健康發展。
立案庭：徐莉
二OO四年七月二十三日
