[ 林書設 ]——(2004-7-28) / 已閱19722次
當前暫予監外執行中存在的問題及建議
林書設 魏潔
暫予監外執行制度是我國刑罰執行過程中的一項重大舉措，在司法實踐中發揮巨大作用，既打擊了罪犯，又體現了人道主義精神。對罪犯暫予監外執行開展法律監督是檢察機關的一項重要職責。近年來，全國各地檢察機關監所檢察部門按照高檢院的部署多次開展專項檢察活動，依法糾正了一批不當暫予監外執行的案件，有力地促進了該項工作的依法進行。但由于多種原因，當前暫予監外執行工作中仍存在許多薄弱環節和問題不容忽視，需要我們采取積極的措施加以解決。
一、當前暫予監外執行中存在的主要問題
（一）現行法律存在缺陷
1、對保外就醫的保證人未盡義務之責任未作規定。“取保”是罪犯保外就醫工作中一個必備環節，辦理取保手續的目的就是要求保證人對保外就醫罪犯盡管束教育之責，保證保外就醫罪犯遵紀守法。但我國刑訴法對服刑罪犯保外就醫是否需要保證人、保證人的條件與義務及法律責任均沒有作出規定。司法部、公安部、最高人民檢察院1990年制定的《罪犯保外就醫執行辦法》第七條第二款規定：取保人（即保證人）應當具備管束和教育保外就醫罪犯的能力，并有一定的經濟條件。第十條規定：保外就醫罪犯由取保人領回到當地公安機關報到，保外就醫罪犯在規定時間內不報到的，公安機關應及時通知其所在執行機關負責尋找。由此可見，該辦法僅對取保人的條件作了規定，將保外就醫的罪犯領回到當地公安機關報到后就盡了責任，此外再無義務性要求，也沒有規定相應的法律責任。正是由于法律對未盡義務的取保人沒有規定相應的法律責任，導致了實踐中有相當一部分取保人沒有履行保證義務，只保不管，使保外就醫罪犯失去制約，保外就醫之后即成了“自由人”，嚴重損害了法律的尊嚴及司法公正。
2、審批程序不明。《監獄法》第十七條規定：對“有嚴重疾病需要保外就醫的”可以暫不收監。根據《看守所條例》規定，看守所只能監管判處有期徒刑一年以下或者余刑在一年以下的罪犯，而法律對于判處有期徒刑一年以上刑罰的罪犯因病殘不能入監需保外就醫的，存在著審批程序不明的問題，給看守所的管理工作造成了一定的困難。
3、未制定統一的管理監督機制。第一，刑訴法第二百一十四條第六款規定：對于暫予監外執行的罪犯，由居住地公安機關執行，執行機關應當對其嚴格管理監督，基層組織或者罪犯的原所在單位協助進行監督。但現行法律在嚴格管理監督方式上沒有制定統一的規章制度及措施，導致具體操作上無章可循。第二，根據刑訴法第二百一十五條的規定，檢察機關往往是僅對人民法院作出的暫予監外執行決定書是否適當進行監督，而對被暫予監外執行者的實際情況并不了解，顯然這只是一種“紙上談兵”的監督。再加上法律對不接受監督的行為如何制裁未作出明確規定，監督效果往往不佳。如，2000年6月大田縣法院在交付執行前對受賄犯林某某以患嚴重疾病需保外就醫為由決定暫予監外執行，檢察機關在審查后，認為林某某患的糖尿病（II型）、高脂血癥均不屬于罪犯保外就醫疾病傷殘范圍之列，明顯不符合保外就醫的條件，于是發出《糾正不當暫予監外執行意見書》請法院予以糾正，法院回函僅答復其作出的決定無不當，未闡明理由，并不采納檢察機關的正確意見，直至2000年12月暫予監外執行期滿后才重新收監。對此，檢察機關也無其他辦法，在監督力度上明顯軟弱無力。第三，作為批準暫予監外執行的人民法院雖然是暫予監外執行的決定機關，但是法律并沒有賦予人民法院對暫予監外執行的罪犯可以監督管理的權利，因此，人民法院即使對公安機關的“管理監督”發現了問題，也無法依職權予以監督。而作為執行機關的公安機關，在執行中往往認為暫予監外執行是人民法院作出的，及時收監也是法院的事，人民法院對暫予監外執行的罪犯不管不問，公安機關又何必認真。由于現行法律關于暫予監外執行制度缺乏科學的管理監督機制，這樣勢必形成公、檢、法三機關相互推諉、扯皮的不良現象。
（二）暫予監外執行長期“暫予”
1、有些暫予監外執行案件批準機關未規定執行期限。如：2000年大田縣法院對罪犯肖某某作出暫予監外執行的決定，就沒有具體時限規定，而肖某某的刑期要到2003年，期間法院未限暫予監外執行時間，這存有弊端：一會大大削弱法律的威懾力和約束力，使基層派出所放松了對暫予監外執行對象的管理，造成脫管失控現象；二會給犯罪分子有機可乘，有些罪犯就會故意拖延治病時間，以達到逃避監管的目的。
2、相當部分保外就醫的罪犯由于家中經濟困難，未得到及時有效的治療，造成久病不愈，無法收監。目前大田縣保外就醫的2名罪犯均屬這種情況。
3、呈報單位和審批部門受人情關系的影響，不堅持原則，對申請暫予監外執行的罪犯，既不組織人員到指定醫院復查所患疾病的真假和嚴重程度，又不按規定對照審查，僅憑醫院的病情證明就作出決定。另外，對一些經過治療，疾病基本治愈應當收監的罪犯，也批準了延期，使得“暫予”變無期。
（三）病殘鑒定缺乏有效的監督制約
刑訴法第二百一十四條第三款規定：對于罪犯確有嚴重疾病，必須保外就醫的，由省級人民政府指定的醫院開具證明文件，依照法律規定程序審批。而在實踐中大多執行的卻是司法部247號文，該文第六條規定：保外就醫的病殘鑒定由監獄、勞改隊、少管所醫院進行，未設醫院的，可送勞改局中心醫院或者就近的縣級以上醫院檢查、鑒定。根據此規定，可進行病殘鑒定的醫院范圍廣、數量多，雖然比效方便，但不規范，難管理的問題比較突出。而且這些醫院無論從技術水平還是從對病殘標準的理解和掌握上，都存在較大的差異，客觀上使病殘鑒定工作難以統一，難以實現對病殘鑒定的監督和制約，使權錢交易、弄虛作假、徇私舞弊有機可乘，導致以保代放和收監難等問題。
（四）管理監督和幫教措施不到位
1、決定機關與執行機關脫節，使部分暫予監外執行罪犯脫管失控。一方面，根據法律規定，人民法院決定暫予監外執行或執行過程中需要暫予監外執行的，應將《暫予監外執行決定書》抄送人民檢察院和罪犯居住地的公安機關。但實踐中發現，決定機關很少與罪犯居住地的公安機關聯系，而有些罪犯回鄉后又不主動到派出所報到，執行機關未能掌握罪犯的情況，更談不上監督管理。另一方面，對一些需要延期的保外就醫罪犯，在公安機關呈報后，人民法院未及時作出是否暫予監外執行決定，延期手續辦理不及時，造成脫管失控。如：暫予監外執行罪犯肖某某95年11月因盜竊被大田縣法院判處有期徒刑8年，判決生效后由大田縣看守所呈報批準保外就醫1年，96年11月保外就醫期滿，但肖某某因癱瘓一直無法回所，97年8月看守所再次呈報，請法院決定暫予監外執行，期間經檢察機關多次監督，法院至2000年3月才作出延期決定，呈報時間與裁定時間相隔了近3年。
2、管理監督流于形式。在實踐中，由于暫予監外執行罪犯居住地公安機關多屬基層派出所，警力嚴重不足，任務繁重，因而對暫予監外執行罪犯的日常管理只是做些面上工作，無法做到全面、深入。有些執行機關僅僅只是對罪犯情況填了一張表，而沒有明確具體的監管組織、人員、考察方式等，甚至監管人員與監管對象互不知曉，以至罪犯放任自流，沒有任何改造壓力；另一方面，目前對監外罪犯監督管理主要是公安機關一家，基層組織的幫教往往流于形式，社會力量參與少，無法達到綜合治理。
3、執行有關法律政策不落實。法律明確規定：暫予監外執行的情形消失后，罪犯刑期未滿的，應當及時收監執行。暫予監外執行的情形消失是指疾病病愈、中止懷孕、哺乳期滿或者生活能夠自理了等等。但實際工作中公安機關很少對此定期不定期進行復查，造成該及時收監的不收監，該延期的不辦手續等等。
二、對加強暫予監外執行監督的幾點建議
（一）完善立法，對現行刑訴法及相關司法解釋應作相應修訂補充
1、在刑訴法中應增設對暫予監外執行罪犯實行擔保制度。首先應對罪犯保外就醫期間保證人的權利和義務作出明確規定。并對罪犯保外就醫期間違反規定的，對未盡義務的取保人作出追究責任的相應法律規定。
2、嚴格完善管理監督機制。盡量制定一個規范暫予監外執行監管、監督工作，明確公、檢、法、司各部門職權、任務、職責范圍、工作制度、工作方面的可操作性法規，使暫予監外執行工作能夠統一程序、統一標準、統一實施、統一考核。
3、對拒不接受檢察機關監督的行為如何制裁法律應作出明確規定，以確保法律的嚴肅性和權威性。
（二）建立和完善病殘鑒定制度
由專門的病殘鑒定機構定期對指定醫院出具的診斷證明進行甄別，提出定性意見，對符合保外就醫疾病傷殘范圍的加蓋鑒定專用章，堅決杜絕在罪犯保外就醫過程中的錢權交易、弄虛作假、徇私舞弊等現象發生。
（三）檢察機關應加大對暫予監外執行監督的力度
1、改變監督方式。從目前的事后監督方式改為同步監督，即對適用暫予監外執行時的評審議定、提請報批和審查批準三個環節實行全過程監督。這樣做，一方面有利于檢察機關及時發現問題，及時監督糾正；另一方面也有利于檢察機關掌握、熟悉被暫予監外執行者的情況，便 于在審查暫予監外執行決定書時作出準確的判斷。
2、拓寬監督渠道。對人民檢察院提出的正確糾正意見，不被執行機關或人民法院采納的，檢察機關可向人大提請監督執行，從而借助權力機關的監督來確保法律監督的效力。
3、加大打擊力度。一是對暫予監外執行罪犯又犯罪的，要依法嚴厲打擊；二是對司法人員利用職務之便，違法辦理暫予監外執行的犯罪活動，要發現一起，嚴肅查辦一起，決不手軟，以確保正常的監管改造秩序。
（四）規范暫予監外執行罪犯的管理和考察工作
1、建立順暢的交付執行、變更執行、終止執行工作機制，杜絕在法律文書送達、罪犯移轉等環節發生的漏管、脫管和人戶分離現象。
2、公安機關應健全考察檔案，要求責任區民警填寫《所外監管人員列管審批表》，建立被監管人員考察檔案，詳細記錄暫予監外執行罪犯活動情況、現實表現及其他有關材料，做到一人一檔，該管盡管，確保不重不漏。同時要加強對外出的暫予監外執行罪犯的管理，要求監外罪犯在離開居住地時必須事先向當地派出所報告，并取得外出證明，到達目的地后應當及時向當地派出所報到，兩地派出所應做好罪犯的交接工作。
3、普遍建立群眾監督改造考察小組，落實好幫教措施。要充分調動人民群眾，發揮街道、鄉、村委會干部的力量，依靠社會綜合治理優勢，對暫予監外執行罪犯齊抓共管，形成合力保障社會穩定。同時要采取多種形式和渠道妥善做好暫予監外執行罪犯的安置工作，使他們不會因生存問題重新走上犯罪道路。
4、公、檢、法、司各部門要定期召開聯席會議，通報工作，協調關系，提出問題，督促落實。
作者單位：福建省大田縣委政法委 郵編：366100 E-mail:lshushe@163.com
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