[ 楊濤 ]——(2004-8-29) / 已閱9484次
地方政府規章、規定的糾錯程序不能缺位
楊濤
鬧得沸沸揚揚的寧夏銀川出租車風波，終于以市政府停止執行“兩個文件”的決定，得到平息，從8月3日早晨開始，銀川市部分出租車已開始運營。人民網8月5日報道，在銀川第五屆國際摩托車旅游節招待酒會上，記者與銀川市市長劉學軍相遇。劉學軍坦承：銀川市的工作沒做好，這幾天他的壓力非常大，晚上時常睡不好覺。
銀川市的工作的確沒有做好，市政府出臺的《銀川市城市客運出租汽車經營權有償使用管理辦法》、《銀川市城市客運出租汽車更新管理規定》兩個政府規定，都涉及公民的重大權益。而按照國務院規定，涉及人民群眾切身利益的，一般應通過社會公示或聽證會等形式聽取意見和建議，銀川市卻從未向社會公示，也沒有召開聽證會。行政許可法規定，實施時必須有30天的準備期，而銀川市從公布到實施只有四五天的時間。至于國務院規定的合法行政、合理行政、程序正當、高效便民等等對于依法行政的要求，銀川市統統都沒有兌現。劉學軍說：“銀川市出臺出租車管理辦法之前，曾進行過半年時間的調研，并派專門的工作組到全國部分大中城市取經。后來又征求社會上的意見，遺憾的是他們找的全是出租車公司的老板，沒有聽取身處第一線的出租車司機的意見，導致出臺的管理辦法和管理規定不符合實際，引起廣大出租車司機強烈不滿。”如果這也算是調研或聽證，那只能說明要實現國務院依法行政的要求，單純依靠地方政府的自覺是遠遠不夠的，一些地方政府完全可以用“打擦邊球”和做樣子的方式來規避國務院的規定。
對于這么一個程序上不合法的地方政府規定，我們遺憾地看到，法律并沒有給予相對人一個有效地啟動對其糾錯的程序。銀川出租車風波雖然平息了，但它仍是遵循的是：受規定不利影響的相對人集體上訪――媒體的連續報道――引起上級領導和社會各界的重視――地方政府主動終止規定的效力的非正常法律程序，這一帶有強烈人治的程序使這一問題的解決帶有偶然性、不確定性和非理性，也很難保證一些地方政府從中汲取什么教訓，從而真正做到依法行政。
我國的《憲法》和《立法法》雖然都規定了地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章，但并沒有規定社會團體、企業事業組織、公民對于地方政府規章、規定等規范性文件不服是否有權提起合法性審查，受理機關、受理時限、如何審查與對審查不服如何救濟等等程序規定。而我們知道，地方人大會常委會對于地方政府規章、規定等規范性文件的審查是從備案中發現，是一種事后的監督，具有滯后性；而且地方人大會常委會與地方政府規章、規定等規范性文件所作的規定利益無關缺乏審查的強烈動機很難主動去審查，況且不是當事人也難以自行發現問題，這一切都讓地方人大會常委會的審查有效性打上一個大大的折扣。實踐中，幾乎未有過地方人大會常委會主動撤銷地方政府的規章這一事實正有力地說明了這一點。
在司法救濟層面上，地方政府的規章、規定等規范性文件作為一種抽象行政行為，不具可訴性，這讓受規章、規定不利影響的相對人的社會團體、企業事業組織、公民不能對其提起行政訴訟，不能得到司法救濟。在行政救濟層面上，《行政復議法》雖然規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。但是，這只是一種事后救濟，帶有滯后性，這是一；其二是依規章、規定等規范性文件作出具體行政行為的一般是較低層次的政府部門，其無權審查，要提交制定的政府機關自行審查，時間就拖得相當長；其三是由制定規章、規定等規范性文件的行政機關來自行審查也缺乏公正性，很難做到自身糾錯；最后，這一規定還特別說明“前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。”，從而排除了對地方政府規章的審查。
受地方政府規章、規定等規范性文件不利影響的相對人的社會團體、企業事業組織、公民不能得以有效救濟，地方政府規章、規定的違法沒有有效糾錯程序，相對人在體制內不能理性地表達其利益訴求，就只好采取非理性的體制外的表達――集體上訪等方式，以求得到上級政府和公眾的重視，從而引發社會的動蕩與不穩定。
寧夏銀川出租車風波的解決不應成為我們處理地方政府規章、規定的違法的范例，尋求制度上的突破是我們應當思考的重點。從法律角度思考，出路有二條：一是法律應該規定社會團體、企業事業組織以及公民有權對于地方政府規章、規定等規范性文件向地方人大常委會提出合法性審查，并制定出比較可行的細則，讓審查有公開、公正的程序，并且對審查結果不服還能再次提交上級人大常委會審查，否則即使《立法法》規定了社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，全國人大常委會法工委也在前不久成立法規備案審查室，但仍收效甚微；二是將地方政府規章、規定等規范性文件的抽象行政行為列入可訴性范圍，受規章、規定不利影響的相對人的社會團體、企業事業組織、公民可以對其向人民法院提起行政訴訟，要求對其進行司法審查，得到司法救濟。
通聯：江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學院法律碩士 郵編：３４１０００
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