[ 金松 ]——(2004-9-7) / 已閱12821次
運用現(xiàn)代司法理念對“執(zhí)行難”的思考
金松
執(zhí)行是指人民法院的執(zhí)行組織，依照法律規(guī)定的程序，對生效法律文書所確定的內(nèi)容，遠用國家的強制力量，依法采取執(zhí)行措施，強制負有義務的當事人履行義務的行為。它是憲法和法律賦予人民法院的一項重要職責。人民法院通過對生效法律文書的執(zhí)行，實現(xiàn)生效法律文書所確定的權(quán)利、義務，是保護當事人的合法權(quán)益，維護社會主義市場經(jīng)濟程序，捍衛(wèi)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴，是建設(shè)社會主義法治國家的基本方略的重要內(nèi)容。
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，依法治國進程的推進，人民法院的執(zhí)行工作日益顯示出它的重要作用。人民法院在相當困難的條件下執(zhí)行了大量的案件，但仍有許多生效的法律文書未能執(zhí)行，未能兌現(xiàn)法律文書所確定的權(quán)利、義務。“執(zhí)行難”的存在已經(jīng)嚴重損害了人民法院的權(quán)威與尊嚴，影響了人們對整個法律制度的信心，損害了執(zhí)行當事人和案外人的合法權(quán)益，破壞了交易公平與安全，這一問題到了非解決不可的地步。
所謂“執(zhí)行難”，是指由于當事人自身的客觀因素引起的，一些當事人法制觀念淡薄，不履行法律義務，采取軟拖、強頂、躲避，甚至以死相要挾，或者有的被執(zhí)行人確實無財產(chǎn)可供執(zhí)行，或被執(zhí)行人人為地轉(zhuǎn)移財產(chǎn)阻撓法院強制執(zhí)行，或者被執(zhí)行人無力承擔舉證財產(chǎn)所在的舉證不能等引起的案件難以執(zhí)行的局面；同時也由于執(zhí)法環(huán)境差、執(zhí)行立法不夠完善、法院執(zhí)行力度不夠、執(zhí)行人員怠于執(zhí)行、地方行政保護主義干預司法獨立等非當事人自身因素所引起的案件得不到實際執(zhí)行的局面。
“執(zhí)行難”是主要表現(xiàn)為：⑴被執(zhí)行人難找；⑵執(zhí)行人財產(chǎn)難尋；⑶被執(zhí)行財產(chǎn)難動；⑷抗拒執(zhí)行的案件難查；⑸申請執(zhí)行人舉證不力使法院無從執(zhí)行；⑹執(zhí)行財產(chǎn)的權(quán)屬有待確定致使法院無法迅速執(zhí)行；⑺立法的缺陷導致執(zhí)行過程中缺乏實踐操作性，給執(zhí)行人員的依法辦案增加了難度；⑻法院人員編制的限制引起的執(zhí)行機構(gòu)力量配備不足；⑼執(zhí)行隊伍素質(zhì)不高，個別執(zhí)行人員犯官僚主義，怠于執(zhí)行案件；⑽地方保護主義作祟，受委托執(zhí)行法院或協(xié)助執(zhí)行法院不配合，不協(xié)助，使委托、協(xié)助執(zhí)行案件執(zhí)行效率降低；⑾裁判文書制作簡單，未能對證據(jù)進行逐一的認定，亦未對裁判文書的說理部分加以翔實而又明確的表述，導致當事人對裁判文書的公正心存懷疑，對履行裁判文書中所確定的義務持消極態(tài)度甚至抵觸情緒，一定程度上導致了“執(zhí)行難”；⑿如個別案件的裁判文書對執(zhí)行事項的表述模棱兩可，不具體，以致案件無法執(zhí)行。⒀審執(zhí)分離所引發(fā)的難執(zhí)行，如最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》（試行）第3條的規(guī)定，人民法院在審理民事、行政案件中作出的財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行裁定，由審理案件的審判庭負責執(zhí)行，審判人員一般注重的是案件的審理和判決，除當事人提出財產(chǎn)保全申請外，對于不影響案件審理的，審判人員一般不主動依職權(quán)裁定對被告采取財產(chǎn)保全措施，這就為被執(zhí)行人在執(zhí)行程序開始前轉(zhuǎn)移財產(chǎn)提供了機會，使執(zhí)行程序開始后的執(zhí)行工作無法順利進行；⒁法院為追求社會的穩(wěn)定而不得已的慎重執(zhí)行而引發(fā)的執(zhí)行工作難以開展，如執(zhí)行過程中被執(zhí)行人以死相威脅，法院不得已而采取暫緩執(zhí)行，對其進行思想說服工作等；⒂地方行政保護主義干預司法獨立妨礙法院執(zhí)行。
在談到法院“執(zhí)行難”的問題根源的時候，大家都已先入為主地形成一種思維定勢，首先想到的就是法院，大做特做法院的文章，卻疏忽了當事人這一至關(guān)重要的角色。客觀地說“執(zhí)行難”的根源分別存在于被執(zhí)行人、社會和執(zhí)行機構(gòu)三個方面。首先，是被執(zhí)行人的原因。債務人當前和將來都根本沒有履行債務的能力，債權(quán)人的債權(quán)當然難以實現(xiàn)，進入執(zhí)行程序也是徒勞無益的，這種執(zhí)行當然的困難的。其次，是社會根源。它又體現(xiàn)為兩個方面：一是社會管理機制不健全，對于債務人的財產(chǎn)及信用狀況缺乏有效控制，以致發(fā)生“債務人難找，債務人的財產(chǎn)難尋”的無奈；二是地方及部門保護主義思想作怪，外部干擾嚴重，因而出現(xiàn)“協(xié)助執(zhí)行難求，應執(zhí)行財產(chǎn)難動”的尷尬局面。再次，是執(zhí)行機構(gòu)的原因。一是少數(shù)執(zhí)行機構(gòu)消極不作為，如對于債權(quán)人的申請久拖不執(zhí)，對于債務人的財產(chǎn)不查不找，對于受托執(zhí)行按兵不動，對于明顯的執(zhí)行錯誤不理不糾，等等；二是個別執(zhí)行機構(gòu)違法積極作為，如違反法定程序查封或解封財產(chǎn)，故意高估或低評被執(zhí)行財產(chǎn)，違反法定順序清償或分配財產(chǎn)，強迫當事人達成“執(zhí)行和解”，阻礙甚至對抗外地法院執(zhí)行，等等。因此，把“執(zhí)行難”的原因完全歸咎于人民法院，板子全打到法院身上，也是不公正的。
在筆者看來，造成“執(zhí)行難”的主觀原因，在于對“執(zhí)行難”的不全面認識和執(zhí)行工作指導思想的錯誤。《民事訴訟法》自施行以來，指導執(zhí)行工作的價值目標就是追求債權(quán)人債權(quán)實現(xiàn)的最大化，從而導致執(zhí)行中的超職權(quán)主義。法院在執(zhí)行工作中大包大攬的現(xiàn)象比較嚴重，權(quán)利人向法院申請執(zhí)行后，即使未提供任何財產(chǎn)線索，法院也會依職權(quán)主動出擊，調(diào)查取證，執(zhí)行保全，等等，或者為提高結(jié)案率，動輒裁定中止或終結(jié)執(zhí)行。在這種執(zhí)行工作模式中，當事人游離于執(zhí)行程序之外，法院幾乎成了“討債公司”。不僅浪費了法院的執(zhí)行資源，而且極易使當事人產(chǎn)生角色“錯位”，認為執(zhí)行完全是法院的事情，只要案件不能執(zhí)結(jié)，不問原因何在，都歸咎于法院執(zhí)行工作不力。這種超職權(quán)主義的工作模式，使法院執(zhí)行工作一直處于“吃力不討好”的尷尬。
把評價執(zhí)行工作的標準定位于債權(quán)人利益得以實現(xiàn)，這是當前評判執(zhí)行工作急需澄清、轉(zhuǎn)變的觀念。衡量法院執(zhí)行工作是否已經(jīng)盡職盡責的標準，是法院是否已經(jīng)充分履行了法律設(shè)定的一切執(zhí)行措施。對此，可以從三個方面進行分析：
一、從強制執(zhí)行的實質(zhì)看，強制執(zhí)行是在當事人對合法權(quán)利的個人私利主張得不到實現(xiàn)時，由人民法院 實施的公力救濟。受理當事人的申請，是對當事人申請執(zhí)行這一程序權(quán)利的認可和保護，不是對執(zhí)行結(jié)果的承諾，也不意味著法院就成為“付款給錢”的地方。如果以債權(quán)實現(xiàn)的多寡作為評價法院執(zhí)行的標準，指責法院“執(zhí)行難”，實際上就把債權(quán)得不到充足實現(xiàn)時當事人應承擔的責任轉(zhuǎn)嫁給了不法院，這顯然不妥。
二、從執(zhí)行的目標看，強制執(zhí)行所能保護的債權(quán)是那些可以實現(xiàn)的利益。如果當事人的某項利益在客觀上已經(jīng)沒有實現(xiàn)的條件，法院就只能通過判決對權(quán)利義務進行確認，體現(xiàn)司法執(zhí)行權(quán)的公正。
三、從執(zhí)行權(quán)的運行特征看，執(zhí)行法院即不是任何一方當事人的代言人，也不是任何一方的對立面。只要法院 窮盡了法律設(shè)定的一切執(zhí)行措施，切實履行了法律職責，執(zhí)行程序就應當宣告結(jié)束。要把執(zhí)行人員作為中立的司法者來評判，而不能把執(zhí)行人員作為債權(quán)人的代言人來評判。
為此，明確了人民法院在執(zhí)行工作中所處的地位，轉(zhuǎn)變執(zhí)行觀念，把在執(zhí)行工作中的職權(quán)主義向當事人主義的轉(zhuǎn)化。我國民訴法規(guī)定的“證主張誰舉證”的舉證責任分配方式、《執(zhí)行規(guī)定》第28條規(guī)定的“申請執(zhí)行人應當向人民法院提供其所了解的被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況或線索”，以及現(xiàn)在全國各地盛行的訴訟執(zhí)行風險告知書，都在一定都在一定程度上體現(xiàn)了我國舉證責任由職權(quán)主義向當事人主義的轉(zhuǎn)移。在執(zhí)行過程中，當事人負有一定的舉證責任，將當事人因舉證不能而導致案件無法得到實際執(zhí)行或迅速執(zhí)行的過錯歸結(jié)到法院身上，不加區(qū)別地統(tǒng)稱為“執(zhí)行難”，而將當事人自身未能履行其舉證義務所引起的權(quán)利暫時無法得到實現(xiàn)的后果由法院來承擔，忽略了當事人應對其行為負有充分估斷到市場交易的風險并將之最小化的責任，助長了當事人消極等待的心理，把法院推向矛盾的焦點所在，這是顯然不符合我國的立法精神和訴訟的發(fā)展體制的。執(zhí)行的本質(zhì)是對既有法律文書內(nèi)容的實現(xiàn)，權(quán)利人的權(quán)利是否能夠得以全部滿足，除了法院執(zhí)行力度和方法的原因外，最根本的還是取決于被執(zhí)行人的履行能力。從這個意義上講，保證全部實現(xiàn)債權(quán)并非法院執(zhí)行之責任，法院所應承擔的是為實現(xiàn)債權(quán)的“措施到位”責任。因此，要注意執(zhí)行程序的正當性。在執(zhí)行程序的進行中，要始終保證公開、公平、公正，保障當事人的參與權(quán)、知情權(quán)、處分權(quán)和抗辨權(quán)，充分體現(xiàn)程序的工具性價值和社會正義價值。
在用現(xiàn)代司法理念思考“執(zhí)行難”時，我們不能忽視人民法院內(nèi)部的執(zhí)行機構(gòu)體制的不完善是造成執(zhí)行難的重要原因。根據(jù)十六大報告的精神，按照公正司法和嚴格執(zhí)法的要求，完善司法機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分的管理制度，進一步健全權(quán)責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。改革和完善法院內(nèi)部執(zhí)行機構(gòu)不利于執(zhí)行工作的因素是解決執(zhí)行難問題的重要途徑，可以起到事半功倍的效果。
目前法院執(zhí)行機構(gòu)體制存在的弊端有：
一、現(xiàn)有法律對執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置重視不夠。一方面，法院組織法只字未提執(zhí)行機構(gòu)問題，民事訴訟法也只規(guī)定基層法院、中級法院根據(jù)需要，“可以”設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)，這只是一個選擇性規(guī)范，似乎執(zhí)行機構(gòu)是可有可無的機構(gòu)；另一方面，法律也沒有給執(zhí)行機構(gòu)確定一個法定的稱謂。這與法律對審判組織的態(tài)度相比,有一種明顯的厚此薄彼之感。目前，我國各基層法院和中級法院，雖然都設(shè)立了執(zhí)行庭，但最高人民法院仍沒有執(zhí)行庭，平級法院執(zhí)行庭之間，業(yè)務聯(lián)系性差，上級法院執(zhí)行庭對下級法院執(zhí)行庭的指導、監(jiān)督作用也甚微；且執(zhí)行機構(gòu)稱為“執(zhí)行庭”，將其等同于審判業(yè)務庭，上下級法院執(zhí)行機構(gòu)之間僅有業(yè)務指導、監(jiān)督關(guān)系，并無領(lǐng)導管理關(guān)系，各自為戰(zhàn)，難以形成合力。根據(jù)我國現(xiàn)行人財物管理體制，地方各級人民法院的人財物受控于地方，地方法院 設(shè)置的執(zhí)行機構(gòu)被當作地方政府處理本地事務的工具，為本地利益的實現(xiàn)而服務。另外，人民法院也不是處于真空之中，當然也會受到來自社會各方面的影響，在執(zhí)行中難以克服地方保護主義的干預。
二、現(xiàn)有法律對法院執(zhí)行人員的地位不明確，缺乏應有的組織保障。法院組織法中只講到各級人民法院設(shè)立執(zhí)行員，執(zhí)行員的法律地位及任免程序不明，且法官法中也沒有提及執(zhí)行員，這影響了執(zhí)行工作在法院工作中的地位，也挫傷了執(zhí)行員的工作積極性。在司法實踐中，對執(zhí)行員的任免一般沒有手續(xù)，隨意性大，很不嚴肅。而審判員的任命不僅需要組織部門的考核審批，還需由本院院長提請人大審議通過,不經(jīng)法定程序，不受撤免。表現(xiàn)出執(zhí)行員的法律地位不如審判員的現(xiàn)象，執(zhí)行人員往往較審判人員被提升的機率要低。然而目前執(zhí)行工作比審判工作更加艱巨復雜，不愿干執(zhí)行工作，是法院內(nèi)部人員存在的普遍現(xiàn)象。執(zhí)行庭的執(zhí)行人員往往被任命為審判員，這又顯然有悖于執(zhí)行工作由執(zhí)行員進行的原則。另外由于法律對執(zhí)行員的地位不明確，導致在一些人的意識中，執(zhí)行人員不需要什么業(yè)務能力，不需要較多的法律知識，只要能吃苦耐勞就行了，放松了對執(zhí)行員的培訓、學習，給予足夠的重視。當前，法院執(zhí)行工作的重要性越來越突出，這與目前執(zhí)行員的法律地位低的現(xiàn)狀很不適應。可以說，執(zhí)行員法律地位不明確是影響法院執(zhí)行工作力度的一個重要因素。
三、在權(quán)力配置模式上，將執(zhí)行案件等同于審判案件，執(zhí)行人員一案到底，集執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)于一身，且缺乏有效監(jiān)督制約，容易造成執(zhí)行權(quán)力的濫用。權(quán)力的濫用和擴張，司法公正和效率目標就難以保證。
四、長期以來我國的執(zhí)行立法滯后，尚未有單獨的強制執(zhí)行法。我國現(xiàn)行法律關(guān)于民事執(zhí)行的規(guī)定，包含在民事訴訟法第三編中，共四章30條，不但條文少，內(nèi)容不完善，其余的散見于最高人民法院作出的一些司法解釋中。與各項審判工作的法律規(guī)定相比，執(zhí)行工作的規(guī)范性規(guī)定條文少，乏整體性和系統(tǒng)性，在實踐中應用起來極為不便。民事訴訟法在1991 年對違反執(zhí)行工作一系列違法行為的處罰措施在今天仍在適用，也不能更加有力地打擊妨礙執(zhí)行工作的行為，有些條文規(guī)定的十分粗放，在實踐中缺乏可操作性，且產(chǎn)生異議，更沒有明確界定罰款與拘留、罪與非罪的界限，導致目前法院執(zhí)行工作在這方面的力度不大，缺乏應有的威懾力。執(zhí)行權(quán)這一重要的概念尚無法律界定，何況是執(zhí)行改革中所采取的許多措施，如建立執(zhí)行權(quán)分離運行的機制等，難以在現(xiàn)行法律規(guī)定中找到直接的依據(jù)，越發(fā)加劇了執(zhí)行工作的難度。
為此，針對目前法院執(zhí)行機構(gòu)體制存在的上述弊端進行改革的幾點設(shè)想：
一、從法律上明確執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置的法律地位。當前，我國需要體現(xiàn)國家強制執(zhí)行權(quán)的法院執(zhí)行機構(gòu)進行強制執(zhí)行的領(lǐng)域十分廣闊，如民事訴訟、仲裁、公證、行政、破產(chǎn)等等。據(jù)以執(zhí)行的依據(jù)包括法院生效的判決書、裁定書、調(diào)解書、支付令以及已發(fā)生法律效力的行政處罰決定書、仲裁裁決書、公證債權(quán)文書等等。申請法院強制執(zhí)行的案件越來越多收案范圍越來越廣，案件類型也越來越復雜。嚴峻的現(xiàn)實要求我們必須建立健全強有力的執(zhí)行機構(gòu)以及執(zhí)行人員隊伍，以適應強制執(zhí)行工作的需要。建議在全國法院系統(tǒng)內(nèi)自上而下成立相對獨立的執(zhí)行機構(gòu)，增加人員編制，健全執(zhí)行機構(gòu)的內(nèi)部設(shè)置。其人員經(jīng)費的編制預算，由最高人民法院負責，直接由中央財政支付，實行垂直領(lǐng)導，擺脫地方控制。在全國范圍內(nèi)形成一個完善的、協(xié)調(diào)的執(zhí)行機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。這樣，在強制執(zhí)行工作中，下級法院執(zhí)行機構(gòu)可以及時地得到上級法院執(zhí)行機構(gòu)的指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，同級法院之間可以相互配合。
二、科學合理地設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)，構(gòu)建執(zhí)行權(quán)分權(quán)運行模式。在法院執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立執(zhí)行裁判權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)相分離的運行機制，分權(quán)的目是權(quán)責明確、各司其職、各負其責，使權(quán)力運作更加順暢，有利于形成科學的執(zhí)行工作流程管理機制，有利于提高效率，同時在制度上以防止權(quán)力集中，產(chǎn)生執(zhí)行不公的現(xiàn)象。執(zhí)行裁判庭由執(zhí)行法官及書記員組成，負責行使執(zhí)行裁判權(quán)和發(fā)出執(zhí)行指令，制定執(zhí)行計劃。其主要工作職責為，：根據(jù)生效法律文書確定的執(zhí)行內(nèi)容，作出執(zhí)行裁定及指令；審查案外人及第三人異議；決定變更及追加執(zhí)行當事人；對委托評估、拍賣、變賣和執(zhí)行分配進行裁定；決定執(zhí)行案件的中止、暫緩及其它執(zhí)行裁定；負責執(zhí)行案件的期限及執(zhí)行回告；審查對拘留、罰款決定的復議申請等。建立對執(zhí)行工作中的重大事項實行合議的制度。執(zhí)行實施權(quán)由執(zhí)行員組成，根據(jù)執(zhí)行裁判庭的指令及制定執(zhí)行計劃，負責實施執(zhí)行措施。其主要工作職責為：送達執(zhí)行法律文書；調(diào)查核實被執(zhí)行人的財產(chǎn)；實施強制措施；負責簡易案件的執(zhí)行以及實施其它執(zhí)行行為。
執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)分權(quán)行使，改變了傳統(tǒng)運行模式中案件由個人決定、執(zhí)行權(quán)高度集中，缺乏有效的監(jiān)督和制約，客觀上容易導致執(zhí)行權(quán)濫用的狀況。執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)在相互制約的同時又相互監(jiān)督，從運行模式上杜絕了隨意執(zhí)行，消極執(zhí)行和簡單執(zhí)行、違法執(zhí)行的可能性。實行執(zhí)行全程公開，增加了透明度，杜絕了“暗箱操作”的可能性，使執(zhí)行工作自覺接受社會及當事人的考察、評價和監(jiān)督，從制度上杜絕了隨意執(zhí)行、違法執(zhí)行的可能性，切實體現(xiàn)了執(zhí)行活動的公開、公正、文明、依法。
三、從法律上明確執(zhí)行員的法律地位。建議修改法官法，把執(zhí)行員納入法官的范疇，或者單獨制定執(zhí)行官法，執(zhí)行員的任命經(jīng)過組織部門的考核審批，由本院院長提請人大審議通過,不經(jīng)法定程序，不受撤免。將執(zhí)行人員與審判人員同等看待，調(diào)動執(zhí)行人員工作的積極性和主動性。對執(zhí)行員的錄用、任免、職權(quán)范圍、職責、考核、獎懲等依據(jù)法官的管理辦法作出具體規(guī)定，以保證其素質(zhì)。
四、盡快制訂獨立的“強制執(zhí)行法”。近年來，最高人民法院就強制執(zhí)行問題作了不少的司法解釋，各級法院也都已制定或擬制定執(zhí)行工作細則，不少地方人大頒布了有關(guān)強制執(zhí)行的地方性法規(guī)，所有這些都在為制定獨立的強制執(zhí)行法做了準備工作。從執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置、執(zhí)行分權(quán)、執(zhí)行管轄、執(zhí)行程序、執(zhí)行措施、協(xié)助執(zhí)行、執(zhí)行范圍、執(zhí)行期限、妨害執(zhí)行行為的制裁辦法等方面進行詳細規(guī)定，以適應日趨復雜的執(zhí)行工作的需要。完善配套立法，營造有利于執(zhí)行工作的外部法制環(huán)境。理順民事執(zhí)行權(quán)的運行機制，建立科學的民事執(zhí)行管理體制，強化民事執(zhí)行措施，強化執(zhí)行機構(gòu)及其人員依法執(zhí)行的觀念，確保公正執(zhí)行，提高效率，為根本解決“執(zhí)行難”打下良好的基礎(chǔ)。
五、 加大執(zhí)行工作的力度，改善執(zhí)行環(huán)境。目前，由于我國強制執(zhí)行的法律法規(guī)不健全，法院執(zhí)行工作表現(xiàn)出蒼白無力,使得大量生效法律文書難以執(zhí)行。這不僅損害了當事人的合法權(quán)益，也損害了人民法院應有的司法權(quán)威，損害了黨和政府在人民群眾的形象，動搖了人民群眾對依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的信念，而且引發(fā)起一系列的社會問題，更為嚴重的是導致作為市場經(jīng)濟基礎(chǔ)的社會信用關(guān)系和商品交易安全缺乏保障，從而阻礙了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展。改善目前的執(zhí)行環(huán)境，加強宣傳，加大處罰力度，提高法院執(zhí)行機構(gòu)的威懾力，從而扭轉(zhuǎn)“執(zhí)行難”的局面。
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