[ 夏旭昆 ]——(2004-9-10) / 已閱25975次
交通管理非現場執法模式初探
夏旭昆
筆者在工作實踐中感覺到近幾年公安交通管理部門雖大力加強管理，但系統整體作用仍未能完全發揮出來，難以從根本上遏制交通違法行為多發的勢頭,原因之一是違法行為查處模式長期以來以交通民警現場查處的模式為主，在人車路矛盾日益突出、交通參與者素質參差不齊、執法者水平高低不同的現實條件下，難免力不從心。本文所探討的“非現場執法模式”,就是要冀望于充分發揮交通管理系統性、綜合性的內在特點，建立和完善交通管理執法體系，形成開放的、整體的、系統的、科學的執法格局，以期能推動交通管理工作新的飛躍。本文將對所獲得的材科進行分析和研究，力圖真實反映“非現場執法模式”的本質和發展趨勢。使研究提出的工作思路和措施符合法律規定和實際工作需要，有輔助決策的參考性和實施的可操作性。
一、“非現場執法模式”定義及分析
1997年4月深圳市公安交通管理局首先開發出“沖紅燈自動拍照儀”并使用。在深圳取得實踐成功經驗后，全國各地紛紛前來參觀、學習，1997年7月公安部對此專門發文《公安部交通管理局關于推廣使用交通監控系統查處交通違章做法的通知》（公交管[1997]141號），在各主要城市推廣；1997年12月公安部《道路交通管理科技發展“九五”計劃和2010年規劃》將其列為“九五” 期間交通管理科技發展的重點任務，要求在省會城市和有條件的大、中城市建立；1998年2月公安部再次發文《公安部交通管理局關于進一步推廣使用路口闖紅燈監控技術通知》（公交管[1998]23號），要求省會城市和計劃單列市在98年年底全部使用這項技術。時至今日，全國絕大多數城市都已設立了這項技術。深圳在此基礎上還陸續開發出了逆行、超速、車輛號牌識別等多項技術應用于道路交通管理，執勤民警也逐漸使用攝像機、照相機來查處違法行為。
運用這些技術的執法模式民警傳統的查處違法行為模式相比顯然有別，因此準確地與交通概括它的名稱對于開展執法研究、后勤保障、規范管理有著重要意義。而目前全國幾乎都以其設備的功能作為名稱，稱之為“監控設備”、“電子眼”、“電子警察”、“非現場執法系統”等等，不一而足。筆者認為這些名稱尚不能完全概括、描述這種新型交通管理執法的定義，同時缺乏一定的前瞻，應當從其執法的模式來歸納定義較為準確。
從執法模式來看，傳統的交通管理執法模式為交通民警在道路上發現交通違法行為時，應當予以糾正，并責令當事人改正或者限期改正。對應當給予處罰的，再根據有關規定做出處罰決定（見公安部46號令《交通違章處理程序規定》第四條及《交通民警道路執勤執法規則》相關規定），這里首先是交通民警要在現場主動發現交通違法行為并直接與違法行為人接觸，再依程序做出處理，按此程序規定只可能從現場做起，否則談不上“予以糾正”，其次是整個過程必須依靠民警來完成。而新型執法模式與傳統執法模式的最大區別在于違法一旦發生即可以形成視聽資料記錄在案，行為人并不是在違法現場馬上得知自己已被記錄，而是在經視聽資料經審查無誤成為行政處罰證據后才按程序接受調查并接受處罰；此外，從證據的特點來看，視聽資料的突出特點是能形象、生動、直觀地反映案件事實，這是其他證據無可代替、比擬的，但視聽資料保存依賴于一定的載體，如果儀器設備發生故障，或者有人對視聽資料進行拼接、剪輯或偽造，視聽資料就會出現失真或虛假。因此對視聽資料應認真審查，方可用做定案的依據。這就決定了這個審查過程不可能在違法現場完成。據此，可初步歸納定義為：道路交通管理非現場執法模式，是指利用攝錄器材、設備等方式收集視聽資料，對道路交通違法行為實施記錄并依法處罰的一種新型執法模式。
非現場執法模式特點：1、取證手段多樣性，收集方式是利用科技監控設備、攝（錄）像器材、經查證屬實的群眾舉報資料等多種方式；2、確認違法行為的主要證據為視聽資料，當審查確認后成為行政處罰證據時，按證據分類屬于物證、原始證據、直接證據、本證，具有客觀準確性、便利高效性的優點，能形象、生動、直觀地反映違法事實，這是其他證據所無法代替、比擬的；3、違法行為在現場被制作記錄成為視聽資料，經審查成為證據后方通知當事人接受處理。
二、“非現場執法模式”的法律依據。
1989年《行政訴訟法》第三十一條第一款第（三）項規定視聽資料是行政訴訟證據之一；1991年《民事訴訟法》第六十三條第一款第（三）項規定視聽資料是民事訴訟證據之一；1997年《刑事訴訟法》第四十二條第二款第（七）項規定視聽資料是刑事訴訟證據之一。以上三法都有視聽資料必須查證屬實才能作為認定事實的根據的規定。
目前我市主要是依據《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》的相關條款來進行執法，但尚無系統、完整地施行“非現場執法”的法律依據，因此，非現場執法模式亦要遵循法律、法規的一般規定。第一是以事實為根據，采用錄像或照片記錄違法行為，經確認后作為證據。第二是執罰有據，確認的違法行為具有應受交通管理處罰的特征，可以依法處罰。第三是量裁適當，被記錄的違法行為與處罰依據、標準一一對應，不應有量裁不當的情形。第四是程序合法，整個過程皆按《行政處罰法》和有關法規、規章的規定進行。主要的法律依據有：
（一）法律：《行政處罰法》第五章“行政處罰的決定”、第六章“行政處罰的執行”，《行政訴訟法》第三十一條第一款第（三）項；
（二）法規：《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》第四章“執行程序與監督”；
（三）規章：《交通違章處理程序規定》；
（四）司法解釋：《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》
（五）公安部文件：《公安部交通管理局關于推廣使用交通監控系統查處交通違章做法的通知》（公交管[1997]141號）、《公安部交通管理局關于進一步推廣使用路口闖紅燈監控技術通知》（公交管[1998]23號）。
三、“非現場執法模式”的作用。
（一）依法從嚴管理交通的功效。
搞好道路交通管理，保障道路安全暢通，很重要的一條就是嚴格執法，而且要把“從嚴管理”貫徹始終。在交通執法上始終存在著一個執法怪圈，就是時緊時松，交通秩序一亂，社會上就指責交通民警不管，不執法，上級機關也要求交通管理機關開展秩序整頓，嚴格執法。而交通民警執法一嚴，對違法行為見了就糾，見了就罰，社會上就又指責交通民警濫扣濫罰。有的被查處后干擾民警正常執法。民警中出現了畏難情緒，執法就又松了。執法松了，違法又多了，秩序又亂了。循環往復，形成了這種局面。最直接的后果是造成交通法規失去了嚴肅性，而非現場執法可以在一定程度上扭轉這種局面，由于非現場執法在查處違法的時候并不和違法當事人直接接觸，一旦當事人違法即被記錄，事后給予處罰，同時處罰程序的設計和計算機保存的證據保證了處罰的公正性、準確性、公開性，因此可以避免主觀原因造成的執法不準確、隨意性大，客觀原因造成的管控不力的毛病，徹底改變傳統的機動車年檢與秩序、事故管理脫節的弊端，從而達到嚴格執法，從嚴管理交通的作用。
（二）提高交通管理的科技應用水平的功效。
提高科技的應用水平，是解決交通暢通的重要環節。深圳道路交通管理的科技建設有了很大的發展。科技水平提高了，關鍵看怎么在實際當中應用和發揮作用。科技如果不為實戰應用服務，未免變為紙上談兵和空中樓閣。因此在現有的道路情況下，不但要加大交通管理的科技含量，科學地規劃交通，科學地組織交通，而且還要科學地管理交通。非現場執法中的信息采集主要是運用科技設備，運行平臺是計算機網絡，其查處種類多少和范圍大小將主要取決于交通管理科技應用水平的發展。從這個角度來看，非現場執法能夠提高交通管理的科技應用水平
（三）不斷地研究調整交通管理工作方法的功效。
交通管理涉及到方方面面，有很多政策問題。不同的時期有不同的交通管理對策。根據交管工作的特點，我們要不斷地研究怎么樣調整工作模式，思考研究影響交通的因素，影響交通的原因，影響交通的環節，研究解決問題的措施，使措施更貼近實際，更具有針對性，我市的非現場執法模式從單一“沖紅燈自動拍照”到“逆行、超速拍照”再到“機動車號牌識別系統”的不斷發展就說明了這個道理，可以預期，非現場執法的技術手段將不斷推陳出新，方法也將更加符合實際工作的需要。
（四）增強群眾的交通安全法制意識的功效。
城市交通的參與者是人，人直接影響交通管理，交通管理是以人為基礎的，非現場執法的存在可以達到調動人的主觀能動性的目的。根據交通心理學的觀點，在交通管理中，由于非現場執法無所不在，無時不在，違法就受到處罰，使每名駕駛員都能感到一種無形的壓力，迫使其在看不到警察的時候也能對自己的駕駛行為進行約束，讓交通參與者不得不守法，久而久之，逐步提高了自覺守法的意識，變被動的“遵從”為自覺主動地“遵守”；同時，由于群眾的舉報成功與否也要取決于群眾自身對于交通規則的熟悉程度，可以帶動全社會交通參與者都來關心和遵守交通法規。這樣雙管齊下，能形成良好的交通氛圍，起到強制性地增強交通參與者遵守交通法規的自覺性和交通安全法制意識的功效。
（五）保護民警合法執法權益的功效。
這一舉措，最直接地優點就是減少了執勤民警與違法行為人的直接接觸。同時在接受處罰時，由于重事實、重證據、重程序公開，當事人對此較少爭議，容易接受處罰，避免了少數違法人在直接面對路面執勤民警時容易產生的對抗心理，從而能夠保護民警合法執法權益。
（六）提高交通管理工作效率的功效。
首先是進一步擴大了交通管理管控范圍。通過將各種監測設備設置在交通秩序較亂、易發生交通事故的點段，相當于24小時全天候有警力值守，對保障交通秩序良好，預防和避免交通事故起到了極為重要的作用，交通管理的時空范圍進一步得到擴展；其次是實施非現場執法由于采用科技手段和接受群眾舉報，在查獲違法行為方式上絕大多數不需要路面執勤民警，即使需要也僅是操作設備，這樣既減輕了巡邏民警的工作量和勞動強度，同時又節省了大量的人力資源，使推進勤務改革成為可能，也將激發民警的工作積極性和參與管理的主動性，積極獻計獻策，主動查找存在的不足，提出改進的方法和整頓的措施，并從中發現的薄弱環節，從而更大地挖掘其工作潛力，使整頓措施更具有針對性和可操作性。
（七）推行警務公開“陽光作業”的功效
由于實現了對違法行為的“查”與“處”的分離，增強 “透明度”，堅持“重事實、重依據”的原則，實現了違法處罰“陽光作業”，也加大了執法的力度。由設備或者舉報人對違法行為進行記錄后，只有證據確鑿、事實清楚的才處罰，當事人有異議的可以現時觀看證據進行確認后再進行處罰，從而減少了爭議。
四、“非現場執法模式”在我市的運用及評價
1997年，我局開始利用監控系統查處路口、路段“沖紅燈”的交通違法行為，發現一起，糾正一起，并通過各種新聞媒介進行曝光，有效地遏制了交通違法行為，交通秩序明顯好轉，道路通行能力有所提高，受到了社會各界的好評。1999年，我局各大隊也相繼與局信息中心聯網。2000年，《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》進行了修改。為全面實施非現場執法創造了條件，提供了法律保障，使本市交通管理開始步入數字化執法的時代，大批先進的違法行為監控設備也投入運行，實現了對闖紅燈、超速等機動車違法行為進行24小時實時動態采集和監控。截止2002年6月底，全市交通監控鏡頭達到163個，覆蓋了市區各主要路段，交通違法監測儀達到547處，已安裝監測儀的路口已基本涵蓋市區燈控路口，用于違章信息錄入處理的計算機近80臺，個別也大隊配備了數碼相機和攝像機用于執法。近幾年非現場執法的相關統計數據見下表：
表1 查獲交通違法行為數統計表 單位：宗
全局查獲總數 監控中心查獲數及百分比 其他部門查獲總數及百分比
1999年 681784 219008（32%） 462776（68%）
2000年 915369 290000（32%） 625369（68%）
2001年 855759 291861（34%） 563898（66%）
2002年（1-6月） 449500 195672（44%） 253828（56%）
從上表可得知，我局通過非現場模式利用監控設備查獲、處罰的交通違法行為數量呈逐年上升的趨勢，這與我局加大技術投入、拓寬非現場執法管控范圍有直接的關系；
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