[ 于洪軍 ]——(2004-9-19) / 已閱16475次
從法學視角看供熱取暖制度的改革
于洪軍
近些年來，隨著計劃經濟向市場經濟的過渡，我國北方城市冬季供熱中的問題越來越突出了。一方面取暖費難收，逐年拖欠的額度越來越大，據黑龍江日報網站轉載的報道，截止2001年底，哈爾濱市歷年拖欠的取暖費已高達九億多元；另一方面取暖方室溫低、嚴冬挨凍的呼聲不絕于耳。這兩個方面互為因果、惡性循環，在有的地區，一年一度的冬季供熱已經陷入了因境，成了一個老大難問題。針對存在的問題，人們進行了有益的探討，提出了一些對策。如：取暖費“暗補變明補”，“分戶供暖”、“分戶計量、分室測溫”、建立“城市供暖保障體系”等。但是，在這些探討中，從技術視角考察的多，從法學視角考察的少。以致目前對供熱取暖規律的認識及根據這些認識提出的改革方案，還都存在著明顯的局限。筆者近兩年曾主要從法學視角對供熱取暖關系做了一些研究，現根據初步研究所得談談筆者對供熱取暖關系的認識，及對供熱取暖制度改革的一些設想，權作引玉之磚。
一、供熱取暖關系——特殊的買賣合同關系
從民法學角度來考察供熱取暖關系，我們會很自然地看到供熱取暖法律關系歸屬于哪類法律關系，也會很容易地發現供熱取暖法律關系的某些特殊屬性。
首先，我們會看到供熱取暖關系屬于供熱方與取暖方之間的一種買賣合同關系。我國《合同法》將“供用熱力合同”與供用電、水、氣合同規定在一節里（《合同法》把這種合同稱作“供用熱力合同”，為了便于理解，本文把它稱作供熱取暖合同）。但從法律關系的劃分上，供熱取暖合同關系應當歸屬于買賣合同關系。此法律關系的主體是作為經營者的出賣人，即供熱方，和作為消費者的買受人，即取暖方；客體是熱能；內容是供熱方享有收取取暖費的權利，承擔著提供符合標準的熱能的義務，和作為經營者應承擔的其他義務，取暖方享有取得符合標準的熱能的權利，和作為消費者的其他權利，承擔著交付取暖費的義務。供熱方與取暖方所交易的是熱能這一特殊的商品。故供熱取暖合同關系應屬于買賣合同關系，應受合同法及其中的買賣合同法律規范的調整，同時還應受消費者權益保護方面法律規范的調整。
其次，我們會進一步發現供熱取暖這種買賣合同關系是一種特殊的買賣合同關系。其特殊性有以下三點：
一是買賣的商品特殊。也即法律關系的客體特殊。供熱方與取暖方通過合同所買賣的商品是熱能。根據《傳熱學》的理論，“凡有溫差，就有熱量自發地由高溫物體傳到低溫物體”。這證明，熱能這種商品有幅射性、傳導性。由這種幅射性、傳導性所決定，熱能便表現出兩種特殊性：第一，取暖方共享性。在一建筑物內，一家取暖，四鄰受益。熱能的買賣并不是象水、電、氣的買賣那樣，一家一戶分別買受、獨自享用、互不相干。第二，熱量與室溫的不對應性。現在建設部等八部、委、局已經提出要“逐步取消按面積計收熱費,積極推行按用熱量分戶計量收費辦法。今后，城鎮新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供熱設施的，都必須設計、安裝具有分戶計量及室溫調控功能的采暖系統，并執行按用熱量分戶計量收費的新辦法”。但熱量多少與室溫高低雖然存在正比關系，但二者的關系并不是對應的。購買同量的熱能，因四鄰室溫不同或所處位置（居中、邊角、底層或頂層）、朝向的不同，室溫就會大不相同；享受同樣的室溫，也會因四鄰室溫或所處位置、朝向的不同而需要購買不同量的熱能。
二是國家對其管理特殊。一般買賣合同關系，遵循的是“當事人意思自治原則”，當事人可以自由地訂立、變更、轉讓、解除合同。國家管理市場，市場引導當事人的行為。而供熱取暖合同關系則不然。為實現節能，國家建設部2000年2月18日發布的《民用建筑節能管理規定》第七條規定：“建設單位應當按照節能要求和建筑節能強制性標準委托工程項目的設計”，第八條要求“嚴寒和寒冷地區設置集中采暖的新建、擴建的居住建筑設計，應當執行中華人民共和國行業標準《民用建筑節能設計標準（采暖居住建筑部分）》”根據這一規定，北方在部分地區購買樓房的業主與供熱企業之間的供熱取暖合同是國家強制訂立的，供熱室溫標準、供熱價格也是由政府部門確定的。這說明，國家對供熱取暖合同關系是實行著特殊管理的。這種管理是必要的。不管是經營者還是消費者均應服從政府的依法管理，絕不能象買賣一般商品那樣，根據市場的供求關系自由買賣熱能。
三是合同的訂立、轉讓、終止特殊——與房屋的買賣、租賃同步。在一般的買賣合同關系中，一方要約，另一方承諾，買賣合同就訂立了。供熱取暖合同的訂立不是這樣。因執行集中供熱的規劃， 建筑物的供熱設施是隨所依附的建筑物的興建而興建、安裝的。因此，就住宅樓房而言，住戶一經購買房屋，就等于以自已的行為表明，他承諾了相應的供熱企業的供熱要約，供熱取暖合同隨房屋買賣合同的訂立而訂立（或者是從開發商那里全部受讓）；如果有一天住戶將該房屋賣掉或者出租，那么，他也就同時將供熱取暖合同中屬于取暖方的權利義務全部轉讓給了房屋買受人、承租人，供熱取暖合同隨房屋的出賣或出租而轉讓；而只要業主或房屋使用人對房屋的所有權或使用權沒有消滅或終止，供熱取暖合同也就不會終止。
作為業主或房屋使用人，購買或承租了房屋而拒絕取暖，即拒絕訂立或受讓供熱取暖合同是不可思議的；作為供熱企業，對業主或房屋使用人拒絕供熱，同樣也是不可思議的。所以，只要你是房屋所有權人或使用人，那么你就與供熱企業存在著供熱取暖合同關系，供熱取暖合同的訂立、轉讓、終止，與房屋的買賣、轉讓同步。這一點，不僅與其他買賣合同不同，就是與相近似的供用電合同、供用水合同也都有很大的不同。
二、對供熱取暖關系認識的誤區及改革難點。
近些年，在計劃經濟向市場經濟過渡的大環境下，人們對供熱取暖關系的認識存在著以下兩個誤區，與此相聯系，供熱取暖制度的改革也存在著兩大難點。
第一個認識誤區，是因襲計劃經濟的思維習慣，把供熱取暖看作是政府的一項福利事業，沒有把供熱取暖關系看作是經營者和消費者之間的一種買賣合同關系。這一認識誤區當然是計劃經濟傳統的產物。由于這一認識誤區的存在，多年來，供熱取暖雙方很少有訂立書面合同的。有的供熱企業只知道張貼政府文件收費，不嚴格履行供熱的義務；有的取暖居民只知道享有取暖的權利，不愿履行交付取暖費的義務，或者是交付了取暖費，而不問供熱溫度是否達到了標準。政府也主要靠行政手段解決供熱取暖中的矛盾，很少從完善合同，科學地、明確地設定雙方權利義務入手進行管理。
這一認識誤區，形成了供熱取暖制度改革中所無法回避的一個難點，即：拖欠取暖費與供熱達不到標準兩個問題的惡性循環。在對供熱取暖制度改革問題的討論中，人們已經基本上走出了上述的認識誤區，在熱商品化、市場化、停止福利供熱、變暗補為明補等方面基本上形成了共識。但是，由于多年來舊認識、舊體制所造成的問題并沒有解決，改革是在現有的條件下進行的，故無法繞過這一難點。
第二個認識誤區，是把熱能看成了與水、電、氣同樣的商品，忽略了熱能這一商品的幅射性和傳導性所帶來的特殊性。由于這一認識誤區的存在，人們在進行供熱制度改革、考慮節能和付費公平的時候，比較一致的想法，就是安裝熱計量表、實現分戶計量、按用熱量付費。于是在一些地區便開始推行“一戶一閥”，似乎推行了“一戶一閥”，供熱制度的改革就可以大功告成了。殊不知，由于熱能存在著上面提到的取暖方共享性和熱量與室溫的不對應性，在同一棟樓內，如果有一家不交費，你就是把他的供熱閥門關了，他還是能夠從墻壁的熱幅射中享受到一定的熱能；如果有多數人不交費，把這些人的供熱閥門關了倒是容易，可是誰來彌補供熱鍋爐“大馬拉小車”所造成的虧損呢？為節能、集中供熱所做的規劃、設計、施工等工作豈不也前功盡棄了嗎？而且，這種認識和做法也與供熱取暖合同訂立、轉讓、終止的特殊性相矛盾。
所以，推行“一戶一閥”可以，但是，“一戶一閥”推行后，如何計量熱能的改革難點便突出出來了。如果以供給的熱量來計費，那么，一樓內將總供熱量按面積均攤計費與各取暖戶按實際供熱量計費應當各占多大比例？處于不同位置和朝向的用戶的供熱量如何計算？有鄰居完全或部分關掉閥門的用戶供熱量如何計算？這些都涉及到復雜的計算，而且都必須在改革中予以解決。否則，供熱方與取暖方在實際生活中將會糾紛不斷，這當然違背了推行“一戶一閥”的初衷。
況且，雖然在新建建筑物推行“一戶一閥”容易做到，但將原有的建筑物全部改造成“一戶一閥”，則有一個可行性的問題。因為這種改造將要投入相當數目的資金，而且將會因破壞原有的裝修，給一些用戶造成資金損失。這些資金由政府負擔還是由用戶負擔或是由兩方來分擔？不可否認，有的地區，政府可能負擔得起，有的住戶可能負擔得起并愿意進行改造。但并不是所有的地方政府都能負擔得起，所有的住戶都負擔得起并愿意進行改造。根據這種情況，國家至少在短期內就不可能通過法律對原有建筑物強制推行“一戶一閥”改造。現在的供熱取暖制度改革也不能不面對這一問題。
三、供熱取暖制度改革的設想
根據上述對供熱取暖法律關系的認識，針對當前對供熱取暖關系的認識誤區及改革難點，結合其他領域的改革經驗，筆者提出以下改革設想：
㈠改革的基本思路：變按供熱量計費為按取暖人實際享受到的室溫計費。現在論者及決策者所設想的“分戶計量”、“按用熱量付費”并不錯。造成用熱量計算復雜的改革難點的，是按供熱量計費的計量方式不科學。取暖方要享受的是舒適的室溫，調整供熱取暖關系就是要使取暖方所享受的室溫與其所付出的取暖費之間建立起對應關系：要享受較高的室溫，就相應地多付費；要少付費，室溫就得相應地降低。我們絞盡腦汁地考慮按面積計費與按實際供熱量計費的比例，考慮不同住戶的位置、朝向、鄰居室溫以修正其供熱計量與計費的關系，目的也是為了建立住戶室溫與其付費間的對應關系。供熱量與室溫是不對應的，因而與付費也是不可能對應的。某些住戶雖然供熱量多、付費多，但室溫不一定高，因為有部分熱量由于某種原因流失了，該部分住戶并沒有實際得到；某些住戶雖然供熱量少、付費少，但室溫不一定低，因為該部分住戶的住房熱量流失相對較少。
這樣看來，與其通過供熱計量再經過復雜的計算以建立室溫與付費的對應關系，倒不如舍棄這種計量方式，改以直接計量室溫，直接按室溫計費，直接建立室溫與付費的對應關系。具體做法是：
1．先研發出一種能夠自動記錄一個取暖期全部室溫情況的記錄表，放置在住戶的各個廳室內的適當位置，該表能夠自動記錄供暖期間任何時間的室溫，并能在取暖期內的任何時候，計算并顯示出該取暖期供熱以來的平均室溫。如果此表能夠自動控制所處廳室的進熱管閥門為最好。如果此表不能自動控制閥門，則可在各廳室散熱器的進熱管處分別安裝手動閥門，以控制室溫。
2．由法律規定不同氣候區內取暖費起算的室溫標準，再由當地物價部門通過法定程序確定每高出取暖費起算室溫標準一攝氏度每平方米使用面積的收費標準，或曰熱能價格（元/平方米度）。取暖費的計算公式是：房屋使用面積×（平均室溫－取暖費起算室溫）×熱能價格。比如：如果法律規定某氣候區內取暖費起算的室溫標準為攝氏2度，該氣候區內某一政府物價部門確定的熱能價格是1.25元，那么，一個有60平方米使用面積的住戶，當他取暖期內的平均室溫為攝氏18度時，他在這個取暖期內應交的取暖費為：60平方米×（18度－2度）×1.25元＝1,200元。如果有一個取暖期他關掉了住房內全部閥門，他的室溫記錄表上的平均室溫讀數是12度，那么他在這一取暖期內應交的取暖費則是：60平方米×（12度－2度）×1.25元＝750元。
3．對不能實行一戶一閥控制的建筑物，由法律規定供熱必須要達到的最低室溫標準，并規定在此類建筑物內熱量流失較多的幾處廳室適當位置（可由供熱方與取暖方代表共同確定）安裝室溫記錄表，以對供熱是否達到法定標準及未達到法定標準的程度做一記載。只要室溫記錄表記載的室溫達到了法定供熱標準，該建筑物內的任何一個業主或房屋使用人就應當按法定最低室溫交付取暖費。取暖費的計算公式是：房屋使用面積×（法定最低室溫－取暖費起算室溫）×熱量價格。
這一思路與按供熱量計費相比的優勢在于：
1．適應了熱能這一商品的特殊性，避開了按供熱量計費的復雜性，能夠較好地實現供熱取暖合同關系的公平，便于操作、管理。
2．較好地解決了尚不能進行一戶一閥改造的建筑物的供熱方與取暖方的矛盾。
3．成本較低。
㈡盡快制定出科學的、反映供熱取暖關系內在規律的供熱取暖條例。德國建筑物內的溫度總能保持舒適宜人，就是因為他們“有一個在1989年德國聯邦經濟部和建設部共同頒布的條例，這個條例如同一個細致入微的老保姆，十幾年來一直忠實地照料著人們”。我們要想實現供熱付費的有條不紊、室溫的舒適宜人，也需要有這樣一個老保姆。針對我國法律的制定與實施情況，供熱取暖條例應當確定以下內容：
1．確定供熱企業應具備的條件，確定取暖方包括房屋業主和房屋使用人。
2．確定不同氣候區取暖費起算的室溫標準，確定供熱的最低室溫標準。
3．確定每高出取暖費起算室溫標準一攝氏度、每平方米使用面積收費標準的確定程序，也即熱能價格的確定程序。
4．確定供熱方收取取暖費的程序、期限。
5．確定供熱方供熱達不到標準的違約責任、確定取暖方逾期交付取暖費的違約責任。違約責任應以抵銷違約行為對供熱取暖關系的危害為限。以供熱方供熱達不到標準為例，應規定每降低1攝氏度小時，應向取暖方償付占總取暖費一定比例的違約金。這一點最為重要，它是我國立法中容易忽略的，但卻是法規則本質屬性的的體現。只有反映法規則的這一本質屬性，才能最大限度地發揮法律調整社會生活的功效。
6．確定供熱取暖合同訂立、轉讓的程序及與房屋買賣、租賃合同的同步關系。
7．確定供熱取暖合同的主要內容。
8．確定供熱制度與社會保障制度的銜接，保障生活水平低于一定標準的住戶能夠享受供熱。
9．確定各有關管理部門的職責和權限，及不嚴格履行職責、超越權限所應承擔的具體法律責任。
㈢供熱取暖制度的改革方式。建設部等八部委局二○○三年七月二十一日在印發的《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》中提出了很好的改革思路，但其中也提到了“堅持在國家統一政策目標指導下，地方因地制宜、分別決策”的“供熱體制改革試點的基本原則”；還在印發這個意見的通知中說：“‘三北地區’各省、自治區、直轄市人民政府要選擇不同規模的、有典型代表性的城市（區）進行試點，并切實加強對試點工作的領導。”這種改革方式，實際上是在走其他領域改革中任意試點、任意改革、改革權分散行使、無程序改革、無時間表改革的老路。
供熱取暖制度的改革如要以較小的成本獲得較大的成功，必須要走依法試點、依法改革、統一改革、按程序和時間表改革的新路。具體來說，這種改革方式應按以下順序進行：
1．由國務院挑選全國優秀的專業研究人才，其中包括政治學、法學、社會學、環保學、系統科學及供熱技術等方面的專家，成立供熱取暖改革軟科學研究課題組，由課題組進行調查、搜集資料，吸收現有的有關研究成果，起草兩個供熱取暖制度改革試點法規，交由國務院討論、比較、選擇、補正，最后通過并頒布一個試點法規，在科學選定的有代表性的試點城市試行。試點法規應確定試點期間和程序。不允許分散試點、任意試點、無期限試點、分散人才資源。
2．課題組分成兩個小組，分頭對試點情況進行追蹤研究，發現、預測全面改革后可能出現的問題，提出解決的方案。在此基礎上分別制定出兩套供熱取暖制度改革的整體方案。該整體方案應包括：新的供熱取暖制度模式，新舊制度轉換的程序和時間，違反這種程序和拖延改革，各有關部門應承擔的責任。
3．由兩個小組分別將各自的改革總體方案表現為條例草案。
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