[ 肖瑋 ]——(2004-9-27) / 已閱29234次
環境公益訴訟的實踐和探索
肖 瑋 賴長浩
摘 要：環境公益訴訟是解決環境問題，保護國家、社會和公眾環境權益的有效途徑。本文從國內環境公益訴訟的實踐出發，借鑒國外環境公益訴訟的經驗，分析了我國環境訴訟法律制度存在的問題，闡述了建立環境公益訴訟制度的必要性，并提出了建立環境公益訴訟制度的建議，旨在探索一條落實科學發展觀的環境保護新思路。
關鍵詞：環保 訴訟制度 公益訴訟 研究
公益訴訟是于20世紀60年代，美國在經歷劇烈的社會變革后廣泛使用的術語。當時的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們都是為了環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多利益而展開活動。
各國的環境公益訴訟制度不盡相同，在我國也沒有形成一個公認的概念。筆者認為，環境公益訴訟應當是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權（如《中華人民共和國環境保護法》第六條規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告），對侵害國家環境權益、社會公共環境權益的行為，有權向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的行為規范。也就是說，環境公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵犯國家環境權益、社會公共環境權益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。
就環境問題提起公益訴訟在國外已有較完善的制度和大量的實踐。近年來，國內也開始了一些積極有益的嘗試和探索。
1. 國內環境公益訴訟的實踐
據報道，2004年5月12日，四川省資陽市雁江區人民檢察院對該市雁江區清水河流域8家石材廠違規加工石材，擅自向河道排放石漿，造成河道污染和堵塞，嚴重影響了村民的生產、生活一事正式啟動法律程序，發出檢察建議書，建議這些企業進行整改，并將整改情況報送檢察院。
該院在建議書中指出，這8家石材加工廠在未辦理任何證照的情況下，違規加工石材，擅自向河道排放石漿，造成河道污染和堵塞，嚴重影響了村民的生產、生活。為此建議企業對治污設施進行整改，修建沉淀凈化池，使所排出水達到環保標準；對因排放的石漿水造成河床升高、河道堵塞，眾廠家應進行清理，將河道恢復原狀。建議書要求這8家石材廠將整改情況報送該院。
雁江區人民檢察院告誡這些企業，如果不積極治理污染，繼續侵害“三農”，將對其依法提起民事公訴。
目前，檢察院正在等待企業整改的消息。
此前，雁江區環保局曾對污染企業發出整改通知書，限期15日內停產整改。但眾廠家仍然我行我素，不肯投資治理污染，以至這一問題得不到切實解決。
檢察院就污染問題代表國家向污染企業發出檢察建議書或提起公益訴訟，是否濫用了國家法律賦予的司法權力，干擾正常的民事法律關系，法院會不會支持呢？
其實，類似案件在2003年已有判例。
2003年5月9日，樂陵市人民法院根據原告樂陵市人民檢察院對被告范某通過非法渠道非法加工銷售石油制品，損害國有資源，造成環境污染，威脅人民健康，影響社會穩定提起訴訟，請求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危險一案，依據《民法通則》第5條、第73條、第134條規定作出判決，責令被告范某將其所經營的金鑫化工廠，于本判決生效后的5日內自行拆除，停止對社會公共利益的侵害，排除對周圍群眾的妨礙，消除對社會存在的危險。
這起由樂陵市檢察院起訴、樂陵市法院判決的環境污染停止侵害案，是最近處理的一個較好的環境公益訴訟案件，無論是在程序上還是在實體上，都有重要的借鑒意義。
2003年11月，四川省首例環境污染公益訴訟案近日在閬中“塵埃落定”。閬中市人民法院依法判決該市群發骨粉廠停止對環境的侵害，并在1個月內改進設備，直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過法定濃度限值標準為止。
較長時間以來，閬中市群發骨粉廠周圍居民因長期受該廠煙塵、噪聲污染侵害，多次到環保部門投訴。今年初，該市環保局在對該廠周圍區域的空氣質量進行監測后發現，其懸浮顆粒物、噪聲等超標較嚴重。隨后，該市檢察院向法院提起民事訴訟。法院審理后認為，群發骨粉廠排放的污染物在一定程度上對周邊群眾的工作、生活構成了侵害，并依法作出了上述判決。
2004年6月，國家環保總局副局長潘岳在“世界環境名人聚會北京探討科學發展觀”大會上提出，公眾應該成為環境污染事件中的訴訟主體，建立環境公益訴訟制度，讓任何公民、團體和國家機關都能與污染環境者在法庭上一論高低。
據潘岳副局長介紹，環境權益并不僅僅屬于私人，它更多地屬于社會公益，而要加大對環境污染和生態破壞的懲治力度，環境訴訟的主體就應從直接的受害者擴大到政府環境保護部門、環保組織、公眾，把污染企業置于公眾的監督之下，并形成污染企業如過街老鼠人人喊打的態勢，從根本上扭轉污染反彈的現象。去年，北京市環保局將屢次違反《環境保護法》的9家企業告上法庭，法庭判令9家企業停止環境污染行為并繳納罰金。
2. 建立環境公益訴訟制度的思考和建議
2.1 建立環境公益訴訟制度的必要性
目前我國法學界在公益訴訟研究方面較具代表性的觀點有兩種。一種觀點認為，公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護公共利益的訴訟，既有國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團體、個人代表國家以自己的名義提起的訴訟。狹義的公益訴訟是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。另一種觀點認為，公益訴訟是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反經濟法律、法規侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的活動。公益訴訟不等于公訴，它既可以由國家授權的檢察機關和政府機關代表國家提起公訴，又可以由利害關系人以國家授權機關的名義或以個人的名義提起訴訟。
今年，在北京大學法學院，近30名來自實務部門和理論界的專家、學者就公益訴訟在我國理論和實踐中的問題展開了熱烈而深入的研討，對于公益訴訟的必要性，與會專家都認為無可置疑。專家認為，在利益多元的現代社會，存在很多目前的共同訴訟所無法包含的利益需要法律的保護。同時，建立公益訴訟制度來維護由于行政或立法等原因受到損害的社會公共利益，是推進社會改革，促進民主與法治完善的重要途徑。法院對涉訴當事人眾多的案件通過不受理實施的壓制只會造成更大的社會不安。受理公益訴訟案件，不僅不會影響法院的形象，反而更好地樹立法院維護人民利益及正義與公平的良好形象。
——是依法治國，建設社會主義法治國家的要求。在各國民事訴訟制度中，大多數發達國家都有較完善的公益訴訟制度，環境保護的公益訴訟是其中的重要內容。我國要建設社會主義法治國家，實施環境保護基本國策，充分保護國家、社會和公眾的環境權益，如不建立完善的環境公益訴訟制度，不能說明中國的民事訴訟制度的健全，也不能保證我國經濟社會全面、協調和可持續的發展。
從目前我國現行法律規定看，侵害國家利益或公共利益，應當承擔法律責任。但是，對侵害國家利益或公共利益的行為，目前大量的是追究行政責任，少量追究刑事責任，而極少、極難追究民事責任。這一法律空白，有必要通過建立環境公益訴訟制度來填補，真正保障國家利益和公共利益不受侵害。
——是保護公共利益的需要。法律保護的對象不僅限于特定的主體利益，在某些情況下，違法行為會侵害不特定多數人的利益。在我國，對公共利益的侵害突出表現在“公害事件”和“國有資產流失”兩個方面。 公害事件也就是通常所說的直接造成不特定的大多數人的人身、財產損害的事件。當前人們抱怨最多的主要是環境污染問題。環境污染已經成為威脅人類生存的問題，近年來，環境污染致害事件明顯呈上升趨勢，縱然新聞媒體用了相當的篇幅宣傳環境污染給人類帶來的危害，污染仍然象“惡魔”一樣吞噬著人類生存的地球。然而，由此而引起的訴訟卻寥寥無幾，其主要原因是我國現行法上確立的權利主體偏離了社會現實需要，環境公益訴訟的法律地位并不明確。
——是環境保護執法提出的新要求。目前我國環境保護執法在很大程度上是指環境保護監督管理部門依法追究環境違法者的行政法律責任，而對環境違法者民事責任的追究僅僅是由特定的直接受到環境污染損害的單位或者個人通過提起民事訴訟來實現，當違法者觸犯刑律時，由司法機關介入提起國家公訴追究違法者的刑事責任，在這種情況下，當違法者違反環境保護法律法規，侵害國家利益或公共利益，但又未觸犯刑律時，按照現行法律，對于上述事件，可能只有極少數人享有起訴權，或者任何公民、法人對這種違法行為均無起訴權。即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由于訴諸法律主張權利對他來說可能是很不經濟的，或者因為受害人多，誰也不愿意付出代價讓別人搭便車等原因而無人起訴，只有靠追究違法者的行政法律責任來制止侵害行為或處以經濟處罰，而無法讓受損害者得到民事法律的救濟。這時，環境保護行政主管部門或其他部門作為政府（國家或公共利益）的代表，就有責任提起環境公益訴訟。
此外，目前我國環境保護法律法規規定的環境保護管理手段和措施還比較“軟弱”，環境保護行政執法很難到位，需要有更多更有力的手段和措施來解決環境污染問題，讓違法者得到應得懲處。通過環境公益訴訟的手段來解決環境污染問題，必然促進環境保護執法工作的深化。
2.2 建立環境公益訴訟制度之建議
對環境公益訴訟制度的設計方案，筆者建議在《環境保護法》中進一步明確有關主體對侵犯公益的行為提起訴訟的權利，因為訴訟權是一項公民的基本權利，保護環境公益的訴訟權利應當得到環境基本法的肯定。另外《民事訴訟法》中設置相應的環境公益訴訟內容，對環境公益訴訟案件的訴訟主體、受理條件、訴訟范圍、審判程序等作出具體規定，形成完整規范的環境公益訴訟制度。就具體的訴訟操作而言，筆者建議：
——賦予一切單位和個人以訴權。環境公益訴訟由誰來做原告？有的認為環境公益訴訟的主體只能是國家機關即檢察院，有的認為由檢察院進行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國家機關，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的原告主體。筆者認為，根據《中華人民共和國環境保護法》第六條的規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告。這條規定中的“控告權”不僅僅是一種宣告的權利，還是一種直接的訴權，是賦予國家機關、有關組織、公民個人均有環境公益訴權。而且，既然是為保護國家環境權益和社會公共環境權益而設置的程序制度，就應當體現其社會性、公共性，允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進行公益訴訟，不應有所限制。當然，當國家環境權益或者社會公共環境權益受到侵害時，最為合適的起訴主體應當是環保部門。作為對環境保護工作實施統一監督管理的政府環保部門有責任、有義務對侵害國家利益、公共利益的環境污染和生態破壞行為提起公益訴訟，以保護國家利益和社會公共利益。
在我國，檢察機關作為國家法律監督機關，負有監督法律統一正確實施的職責，其權力行為不具有實質處分的性質，處于一種超然的地位，在國家利益和社會公共利益受到損害以后，檢察機關應當有權代表國家向人民法院提起公益訴訟。 但是，具體到環境公益訴訟，環保部門則擔負著維護國家、社會和公眾環境權益的重要職責。其特殊的環境管理職責、優越的取證手段對其提起環境公益訴訟有著得天獨厚的條件。
如果說法律賦予環保部門對國家環境資源和公共環境利益進行行政管理是防止國家環境資源和公共環境利益受侵害的保證，那么，法律賦予環保部門依法行使保護國家環境權益和社會公共環境權益的民事起訴權，則是在國家環境權益和社會公共環境權益受到侵害后進行補救的重要途徑。
環境污染和生態破壞行為往往不直接侵犯特定的公民、法人或者其他組織的合法權益，導致無人享有訴權，即使法律賦予其訴權，也常常因為起訴與否與他們的自身利益無直接的關系而無人起訴。此時，環保部門以其特殊的環境管理職責，提起環境公益訴訟是最好的選擇。因為證據是訴訟成敗的關鍵，環保部門作為環境管理者，一方面可以通過現場檢查、取樣監測、保全證據等手段最及時、最直接地發現侵害行為和采集證據，另一方面，環保部門掌握了采集證據的技術手段和監測工具，能及時有效地采集證據，承擔訴訟舉證責任最為有利。
當然，環保社團組織和公眾也應當是環境公益訴訟不可缺少的主體，當國家機關對某些損害公益行為會顧慮方方面面的關系、面臨重重壓力而懈怠起訴時，“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”的民眾卻在訴訟意志上很少會受到干擾，更敢于舉起公益訴訟大旗，彌補了不足之處，便于形成強大的訴訟合力，充分保障違反公益的行為受到法律追究。國家應當予以鼓勵和支持，形成環境污染和生態破壞行為人人喊打的局面，從而推動經濟社會的可持續發展。對此可借鑒國外的告發人訴訟制度，對勝訴的原告給予適當的獎勵。
——環境公益訴訟不應受訴訟時效的限制。我國現行三大訴訟均有關于訴訟時效的規定，要求出現糾紛必須在一定的期限內提起訴訟，否則將喪失勝訴的權利，但在《民法通則》的有關司法解釋中規定“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”。筆者認為，這一規定是出于保護國家利益所需，而公益訴訟同樣是保護國家利益和社會公共利益的救濟渠道，也應當不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。
——舉證責任應區別訴訟主體而定。在民事訴訟中，作為提出訴訟主張的民事訴訟主體，應當為自己的主張提供證據證明。在環境公益訴訟中，舉證責任應根據環境法和民事程序法中有關舉證責任的原則及公益訴訟的特殊性，來解決環境公益訴訟的舉證責任問題，應區別訴訟主體而定。
對于公眾因環境污染糾紛提起的訴訟，實行舉證責任倒置，已有相關的司法解釋（注：參見最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條）。公眾或環保社團組織作為原告提起環境公益訴訟主要起因是環境污染公害，如按“誰主張，誰舉證”的分擔原則，眾多的公害受害者就難以得到真正的司法保護。原因之一就是他們在許多情況下不可能就某些要件舉證，主要體現在公眾一方難以舉證行為人的行為與損害事實之間的因果關系、行為人是否有過錯等等。在公害案件中，一是由于受害人缺乏收集證據的技術手段，對大氣、水質污染缺乏相應的監測手段和監測工具，而無法獲得確鑿的證據；二是由于發生危害的復雜性和說明危害發生機制的困難性使受害人無法舉證；三是由于科技、文化水平的限制，一般人難以知道某種污染可能造成某種危害（包括將來的危害），以及專有技術和生產工藝的保密性，也使受害人難以對加害人有無過錯舉證。所以在環境公害案件中，原告方往往只能證明自己受到了損害，而對侵權人在環境侵權的主觀過錯、行為違法性、因果關系方面的事實很難或根本不可能舉證。要查明公害的原因需要高度的科學知識和大規模的科學調查，作為普通的公眾其收集證據的能力較弱，進行這種證明是極其困難的。實行舉證責任倒置，使公眾的舉證責任得到緩和，公眾作為原告只要對自己主張的因果關系的蓋然性舉證證明就算是完成了舉證。
環保部門或檢察機關等國家機關代表國家提起環境公益訴訟，因其特殊的身份和職責，應對其主張承擔舉證責任。一是這些國家機關有權力開展調查取證活動，可通過現場檢查、取樣監測、證據保全等手段有效地采集證據；二是國家機關特別是環保部門擁有收集證據的技術手段和專業技術人才，可以獲得充分確鑿的證據。
——訴訟請求應包括賠償金。提起環境公益訴訟主要在于制止環境污染和生態破壞的危害和獲得損害賠償。無論誰作為原告，如提出停止侵害、排除妨害、消除危險的訴訟主張，應該很容易得到法院的支持獲得勝訴。至于損害賠償，則比較復雜，這類案件，受害人眾多，受害情況不一，最終損害結果可能一時也難以確定，特別是對國家和公共利益的損害目前還難以計算，還存在不少法律和技術上的障礙，但是，違法者應當對造成的損害承擔賠償責任。在訴訟實踐中，可以如北京市環保局一樣提出繳納罰金的訴訟請求，罰金的數額應高于其違法所得，以阻嚇違法者，達到利用經濟手段解決環境問題的目的。此外，為了鼓勵環保社團組織和公眾提起環境公益訴訟，應對其勝訴后進行獎勵，獎勵金應以全額賠償金的一定比例為限，正如國外的告發人訴訟。
——法院受理環境公益訴訟案件并不違背法律的基本精神。在當前，一些法院拒絕受理環保部門、檢察院或公眾起訴的公益訴訟案件，理由就是法律沒有明文規定可以提起環境公益訴訟。事實上，在絕大多數國家，檢察院等國家機關和公眾都是可以提起環境公益訴訟的，只是范圍大小有所區別而已。在我國，那些涉及到國家環境利益和公共環境利益的案件，因為沒有確定的受害人作為訴訟主體而無法提起訴訟，因而國家和公眾的利益得不到應有的保護，環境公益訴訟正好可以解決這一問題。法院受理這類案件并不違背法律的基本精神。
——訴訟處分權應作限制。環境公益訴訟案件原告起訴的目的不是為了自身的私益，而是代表國家、公眾為維護公益進行的訴訟，其訴訟權利不是自生的，而是國家和公眾賦予的，因此原告的訴訟處分權應作限制。筆者認為,除非因證據不足，被告承認錯誤并已經主動補救了其侵害公益的行為，否則，原告不能撤回起訴，防止出現被告誘使迫使原告撤訴、違法行為依舊存在的現象；凡事實清楚，證據確鑿，被告明顯違反法律，侵害國家環境權益或社會公共環境權益的案件不允許撤訴。在訴訟過程中，如果原告喪失法律行為能力或死亡，則按照訴訟主體資格的繼承原理，任何符合公益訴訟主體資格條件的機關、團體、公民均可以公共利益繼受者的身份繼續參加訴訟；如一審判決原告敗訴，原告放棄上訴權，其他機關、團體、公民不服一審裁判的，有權提起再審申請，通過再審渠道，追究違法者的法律責任。
——不適用調解制度。合意是調解制度的核心和靈魂，調解制度在訴訟活動中得以成立的前提是當事人有處分權，在實踐當中為了達成調解結果，當事人往往要放棄一部分實體權利。但環境公益訴訟的性質決定了原告的“意”不是其自身的意志，而是代表國家和公眾的意志，其權利和義務都是特定的，無權代表國家和公眾擅自放棄、處分權利，談不上原被告雙方在訴訟中相互協商、彼此妥協、達成和解的問題，缺乏合意的條件和基礎，調解也就失去存在的價值。
——由人民法院直接執行。環境公益訴訟的裁判發生法律效力后，同刑事訴訟一樣，人民法院直接交付執行機關執行。同民事裁判明顯不同的是，民事裁判發生法律效力后，當事人愿意自動履行的，不需要由人民法院直接執行。只有義務人拒不履行義務，權利人才可申請人民法院強制執行。在環境公益訴訟案件中，原告代表國家或公益提出訴訟勝訴后，基于對國家利益和公共利益的保護考慮，法院應直接執行，而不應由勝訴原告來申請強制執行。
——原告勝訴后應給予獎勵。我國歷來重視獎勵揭發、檢舉違法行為有功的單位和個人，那么任何單位和個人對違法行為以自己的名義提起環境公益訴訟勝訴后，理所當然應受到獎勵。環境公益訴訟中的原告主要出于對正義的追求，對完美、和諧社會生活的需要，要求司法機關懲惡揚善，維護社會正常秩序或保護國家利益不受侵犯，這種愛國主義精神，追求正義的勇氣和膽量及國家主人翁的責任感，當然應受到獎勵，而且應當受到重獎。不可否認，對勝訴后的公益訴訟原告予以重獎，也會促使產生為自己直接獲得獎勵而訴訟的動機，但即便如此，只要這種動機有利于實現社會正義，就應當給予獎勵和支持。這和國外的告發人訴訟制度也是一致的。
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