[ 羅廣建 ]——(2004-11-11) / 已閱83657次
我國公司法人治理結構存在的問題及其完善對策
——從國有企業公司制改革談起
羅廣建
摘 要：我國國有企業的公司制改革已走過十多年的歷程，但總體效果并不理想。改制后的公司法人治理結構的健全和完善將是一項任重而道遠的系統工程，它直接關系到國有企業公司制改革的進程和成效。本文即是在結合我國國有企業公司制改革，分析我國公司法人治理結構所存在問題的基礎上，提出了健全和完善我國公司法人治理結構的相關建議和對策。
關鍵詞：國有企業 公司制改革 法人治理結構 完善對策
公司法人治理結構（Corporate Governance Structure）一詞起源于西方經濟學，是指由一套組織結構嚴密的自然人來治理公司而形成的組織結構體系。在現代公司中，股東大會、董事會、監事會和執行機構（經理層）四部分各司其職，各負其責，相互制衡，共同組成公司法人治理結構。
我國自1993年提出建立現代企業制度以來，國有企業改革已經取得了重大的進展。在國企改革與發展過程中，有一批企業通過規范的公司制改革建立了比較規范的法人治理結構，形成了科學的決策機構，提高了市場競爭力。但也有不少企業雖然建立了股東大會、董事會和監事會，但機關職能不健全，權力不能有效制衡，并未真正建立起激勵和制約相結合的現代公司法人治理結構，尚存在諸多問題需要解決和完善。
一、我國公司法人治理結構存在的問題
(一)所有者缺位狀況仍未解決，由此產生“內部人控制”問題
從理論上講，改制后的公司中只要存在國家股，那么國家就是公司的股東。國家所有，其實質就是全民所有。但是在實際的經濟運行中，全民對公司的產權并沒有極強的約束力。因此，由什么機構或人員來代表國家（全民）來履行作為出資人的股東職責、享有所有者權益、實現權利義務和責任的統一以及這種代表產生的法律依據、授權基礎便成為迫切需要解決的問題。由于國家股的代表人至今仍然不十分明確，因而造成了事實上的所有者缺位。這就給企業的經營者為牟取個人私利或本企業職工的小集團利益以可乘之機，從而產生了“內部人控制”的問題，嚴重破壞了公司的法人財產權和已經組建的公司法人治理結構，使得股東和董事之間的信任委托制衡關系形同虛設。
（二）公司股權結構過于單一，政企不分，公司法人的自主經營權并未真正落實
雖然我國《公司法》第4條第2款以及第5條確認了公司法人財產權和自主經營權，但由于我國公司化改制是在傳統的國有企業基礎上進行的，因而不可避免地出現了公司產權過分集中，國家股處于絕對控制地位，股權結構過于單一的現象，難以形成多元化投資主體，使得《公司法》賦予公司法人的自主經營權不能真正落實，公司法人實體地位難以實現。
（三）關于股東大會的問題
我國國有企業經過公司化改制后，“由于公司產權過分集中，國家股處于絕對控制地位，加之我國證券市場尚不成熟，產權交易市場也未建立，而社會個人股數量和持股比例有限，個人股（股民）傾向于進行短期的投機操作，所關心的不是公司的長遠發展，而是短期的股價漲跌。因此，他們對出席股東大會不感興趣。即使有若干分散的小股東關心公司的長遠發展，一些公司對出席股東大會的股東資格在持股比例和數量上也作了限制” ①，這種限制使分散的小股東“心有余而力不足”。股東大會實際變成了國家股東會議或董事會擴大會議，難以形成規范、有效的對董事會、經理層、監事會及公司行為的制衡約束機制。
（四）關于董事會的問題
按照公司法和公司章程的規定，董事會對股東負責，受全體股東的委托，享有充分的權力，代表股東進行決策，在公司領導中起著核心作用。但在現實中，許多公司的董事會并沒有發揮其核心作用。其不規范之處主要表現在：
1、董事會的產生具有相當大的隨意性 ，股東大會沒有召開，董事會就已產生。也有許多公司董事長兼任總經理。老國企時代的“總經理負責制中個人權力高度集中的基因又在新組建的法人治理結構中得到了‘繼承’和‘萌生’，致使一些企業經營者產生不正之風，以權謀私，直至陷入犯罪的泥潭中不能自拔，大量的國有資產被侵吞和流失。”②
2、有的企業雖然從組織形式上完成了公司化改制，但原有的領導班子基本不變地進入了董事會。董事會成員與經理層高度重合，使董事會被經理班子控制，董事代表股東利益的作用失效，董事會形同虛設，不能正常運作。
3、把公司分權——制衡機制看成“董事會領導下的總經理負責制”，甚至是“董事長領導下的總經理負責制”。未經董事會的授權，董事長處處以“法人代表”和“一把手”自居，要事事“領導”總經理，民主、科學的決策機制沒有形成，擾亂了公司的責任體制，使公司經營管理效率降低。
（五）關于經理層的問題
“近年來，國有企業經理層以權謀私、貪污的現象時有出現，特別是一些曾為企業發展作出重大貢獻的企業家，如云南紅塔集團的楮時健，在臨退休之際晚節不保，在經濟問題上栽了跟頭，令人嘆息。由此引發了“59歲現象”的討論和反思。”③這一現象一方面反映了我國公司法人治理結構中對經理層的激勵機制的空缺，另一方面也表明法人治理結構中對經理層的約束機制的空缺。
我國《公司法》第50條確認了對公司經理層人員的選拔和聘任機制。然而事實上，許多改制后公司仍然以國有企業領導干部管理模式來管理現代公司的經理層人員。這種做法與公司法人治理結構根本不能相容，它打破了經理層人員與董事會之間的委托代理關系，破壞了公司法人治理結構之間層層產生、層層制衡負責的機制。
（六）關于監事會的問題
按照《公司法》第38條第（三）項、第103條第（三）項和公司章程的規定，由股東大會選舉的監事會的職責主要是對董事會和高級經理層的違法亂紀行為進行監督約束。由于改制后的公司一般是由國家股占絕對優勢，監事會成員實際上就成了國家股東指定的人員，這就造成監事會很難發揮其監督作用。另外，監事獲取信息的不充分性，監事會的人員素質較低，不熟悉企業的生產經營和財務管理也是公司監事會沒有真正發揮作用的重要原因。
二、完善我國公司法人治理結構的法律思考
我國公司法人治理結構現狀說明：一方面，目前我國公司法人治理結構尚不完善，存在種種被扭曲的現象。另一方面，現有法律也沒有很好地解決企業運行過程中所出現的問題。因此，要建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，實現公司制改革的初衷，從根本上解決國有企業的困境，就必須要克服企業改制過程中和改制后的公司法人治理結構失衡的現象，建立和完善權力分立、相互制衡的現代公司法人治理結構。基于此，筆者提出如下完善對策：
（一）盡快出臺《國有資產法》，改革國有資產管理體制，解決公司所有者缺位的問題，確保出資人到位。這是完善我國公司法人治理結構的前提
根據中共十五屆四中全會《決定》和“十六大”的精神，國務院已經組建了國家國有資產監督管理委員會，并于2003年4月7日掛牌成立。國有資產監督管理委員會獨立于政府部門，有利于政資分開。但要將國有資產管理和經營體制改革的宏觀決策落到實處，仍缺乏相應法律的保障和支持。因此，應盡快出臺關于國有資產管理和運行的根本性法律——《國有資產法》，并在這一法律的規范性指引下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益、權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，這樣才能解決困擾我國國有企業公司制改革已久的所有者缺位問題，也才能確保出資人到位，從而解決“內部人控制”的問題。
（二）調整公司產權結構，減持國家股，實現投資主體多元化
從目前我國改制后公司的法人治理結構情況來看，國家股處于絕對控股地位，股權所有制結構過于單一，董事會運作的方式比較封閉，公司經營者的自主經營權不能真正落實。而欲改變此狀況，就必須調整公司產權結構，減持國家股，擴大非國家股比重，實現投資主體多元化。只有國家股比重降低，才能真正確保法人治理結構中的股東會、董事會、經理層和監事會之間相互制衡的決策與管理、約束機制的正常運行，也才能真正落實公司法人的自主經營權。
（三）切實落實股東大會作為公司最高權力機構的法律地位，進一步發揮股東大會的作用
在公司制改革中，通過調整公司產權結構，實現投資主體的多元化，建立合理的股權結構后，可以避免任何個人、機構法人或國家單獨控制股東大會，決定董事會、監事會和高層經理人員。從而保證董事會和監事會成員能真正通過股東大會選舉產生，高層經理人員能真正憑自己的知識和才能受聘于董事會。也才能最終真正落實股東大會作為公司最高權力機構的法律地位，進一步發揮股東大會的作用。
（四）健全董事會制度，這是完善我國公司法人治理結構的核心
董事會是公司法人治理結構的核心，它對經理層作出的決定進行管理，決定高層管理的水平和結構，監督公司的內部控制和財務管理系統，決定公司的主要戰略和決策。因此，健全董事會制度勢在必行：
1、嚴格按照《公司法》規定的程序召開股東大會，選舉董事，組成董事會，徹底消除董事會產生的隨意性、董事長兼任總經理以及董事會成員與經理層高度重合的現象，真正建立和完善董事會和經理層之間的委托代理關系。
2、優化董事會的結構和功能，提高董事的經營管理水平和業務素質；實行獨立董事制度，同時強化董事會的決策支持系統；確保董事會集體決策，防止內部合謀行為，保護中小股東的利益。
3、建立和完善董事的信息披露制度，以確保公司法人治理結構更加透明。基于股東會和董事會之間的信托法律關系，公司股東有權利獲悉關于董事活動、薪酬以及商業利益議的相關信息。
4、完善董事對公司的義務和責任制度。董事對公司的義務因董事和公司的信托關系而產生，主要義務和責任有：（1）善管義務和忠實義務；（2）競業禁止義務；（3）借貸和擔保的限制。④
（五）進一步完善我國公司經理層的運作機制，建立有效的激勵機制、約束機制和選拔聘任機制，這是完善我國公司法人治理結構的重點
如何既保證那些具有經營才干的高層經理人員放手經營，又不至于讓所有者喪失對公司的最終控制呢？筆者認為可以通過以下方式實現：
1、實行經營者持有股權制度并完善經營者報酬制度。根據企業的規模、性質等實際情況有區分實行經營者持有股權。同時，“公司經營者的報酬應與公司經營業績相掛鉤，對經營者的貢獻應給予應有的回報和獎勵，對業績突出的經營者的獎勵上不封頂，對不能按期完成業績指標的，應相應扣減其報酬或所擁有的股份”⑤
2、嚴格實行經理層的董事會授權制，避免產生“內部人控制”現象。培育和建立我國的職業經理人市場，完善經理聘任制。在經理與公司之間，形成真正的勞動合同法律關系，加強經理的責任感和使命感。
（六）強化監事會的職能、健全監督約束機制，真正發揮監事會的作用
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