[ 韓寧 ]——(2004-12-2) / 已閱21462次
論我國司法體制的完善
一個國家的司法權運行機構如何，往往代表著依法治國的程度和水平，不論是民主要求法制，還是市場經濟呼喚法制，要滿足現代社會發展的要求，司法就必須高度獨立。本文針對我國司法體制現狀，對我國司法體制的現實缺陷以及改革內容和方向問題作初步探討。
一、我國司法體制的現狀及存在的問題
（一）司法權從屬于地方。司法統一是現代法治國家所奉行的一項基本司法準則。這一準則首先要求司法裁判的統一，其次表現為國家對法官的統一任命，以及以此為基礎產生的司法裁判標準的統一。①我國的國家權力劃分采取立法權至上，由立法權指導和監督行政權和司法權。我國是單一制國家，但目前國家各級司法機關按國家的行政區域劃分為省、市、縣各級單獨的個體，憲法對上下級法院之間的審判工作規定為監督關系，地方各級人民法院由同級人民代表大會產生，并向其負責和報告工作，接受監督。即目前我國司法機關在領導體制上實行“塊塊領導”，地方各級人民法院隸屬于各級行政管轄區域，在人事管理和組織關系方面適用的是地方主管，上級司法機關協管的做法。最高人民法院由全國人民代表大會產生，地方法院的領導職務和法官職位均由地方權力機關任免，法院干部的選拔、升降大權實際操縱在地方長官手中。在經費管理體制上看目前地方各級司法機關從體制上不是中央設在地方的司法機關，而成了地方的司法機關，法院和其他行政機關一樣采取地方財政包干。地方司法機關的執法條件建設、物質裝備和經費都受制于地方政府。在這種情況下，地方政府必然要按照當地經濟狀況及領導人的認識水平
決定司法機關的投入，甚至依賴于同行政管理部門的情感維系關系。②法院的部門利益與地方的團體利益實際上有一種相互依附關系。因此，司法權從屬于地方，導致司法地方化，破壞了法制的統一，法院無法獨立，使地方保護主義盛行。
（二）、法院管理的行政化
我國現行的司法權運行機制帶有較強的行政色彩，表現在法院宏觀領體制的地方化及司法區依附于行政區的重疊設置上，影響了法院的獨立；還表現在法院內部管理機制的行政化領導。長期以來，我國的法官任職條件和薪金偏低，無特殊保障的社會地位，案件審批制度及行政性的法官等級管理體制，均與公務員無異。司法機關的管理沒有自己的管理體制，我們的法官是參照公務員管理的。幾年前好不容易出臺一個法官等級，但形同虛設，與工資待遇無關，法官的工資待遇還是以其行政級別計發工資。2002年，國家進行機構改革，現行法院審判管理過多的采取行政管理模式，審判權與行政權不分。一個案件到法院，立案時要庭長、主管副院長審批；法官審理案件時，主審法官要主動向庭長匯報案情，請示方案，最后裁判文書還要報庭長、主管副院長審判；主管副院長不同意合議庭意見的，可以退回要求合議庭重新合議或提交審判委員會討論決定；審判委員會認為無把握的，則要請示上級法院，對上級法院或審判委員會的決定，合議庭必須執行。這種層層匯報、層層審批的行政化做法，是一種典型的行政管理模式。根據我國訴訟法的規定，人民法院審理案件的審判組織包括合議庭和獨任審判員兩種形式，而現行法院內部
還有凌駕于合議庭和獨任審判員之上的審判委員會，審判委員會的決定合議庭和獨任審判員必須服從。從而使獨立審判名不副實，導致司法權偏離中立性、終極性的本質要求，從而喪失其應有的公正性和權威性。
（三）、監督機構多而且職責不明
要確保司法公正，僅靠法官的自律是不夠的，必須有完善的監督機制，不受制約和監督的權力必然導致權力的腐敗。我國現行的監督機制包括外部監督和內部監督，外部監督包括人大監督、黨委監督、檢察監督、新聞輿論監督等；內部監督包括審級監督、告申監督、紀檢監察監督、審判委員會和院長監督、庭長監督等，可謂形式多樣。對法院審判的案件出現了錯案追究責任制，由于各級法院在制定錯案追究制度時，不問具體原因將二審改判或發回重審的案件定為錯案，并予以追究責任。因此法院為降低錯案率，承辦人為減少錯案，稍微有爭議或難于把握的案件，均向上級法院請示，進行溝通，以取得意見一致，這就只能使審級監督流于形式。現在審判監督程序的啟動未受嚴格的限制，并且許多當事人為避免承擔二審受理費，對判決書不進行上訴，等判決書生效后再申請再審，規避有關法律。人大對審判機關的監督是憲法賦予的一項重要職能，但現在人大卻重在個案監督，對本應履行的職能卻很少履行，堅持共產黨領導是憲法規定的，而現在許多黨委利用其領導權，主要是人事權，對法院工作監督的過寬或過細，常常要求法院領導及案件承辦人帶著案件到黨委領導前匯報案件，使法院的獨立性大打折扣。新聞媒體已普
及到社會的每個角落，新聞媒體通過揭露司法審判中的徇私枉法、貪污受賄等各種丑惡現象，實施新聞監督，有助于司法權的正常行使，但很多報道帶有強烈的感情色彩和傾向性。
二、完善我國司法體制的建議和構想
從以上分析可以看出，我國現行司法運行機制存在制度性障礙，需要通過進一步的司法改革實現司法權運行機制的重塑和完善，要改革必須明確改革方向即目標。進行司法改革要達到的目標什么？筆者認為，司法權的改革必須朝著更加有利于實現司法公正、獨立和權威方向發展。
1、司法公正。司法公正是司法制度賴以存在和具有至上權威的基礎，是司法永恒的主題，也是司法改革必須始終堅持的根本原則。凡是有人群且存在利益分配的地方就有公正問題的發生，對公正的追求是人類的本性。公正包涵公平和正義。
2、司法獨立。獨立審判是指人民法院依法獨立行使審判權，不受任何機關、團體、個人的干涉，獨立審判是充分發揮人民法院在實施依法治國方略中作用的必然要求。體現了司法獨立的三個特征：專屬性，審判權只屬于憲法、法律規定的法院，其他機關和個人無權行使；排他性，法院有獨立作出決定的權力，外界無權干涉；合法性，法院執法以法律為準繩，只服從法律，不受法外因素的影響。③司法獨立包涵內部獨立和外部獨立，內部獨立即法官獨立行使審判權，不受司法行政領導和上級法院的干涉和制約。外部獨立即法院獨立行使審判權，不受法院外各種因素的干擾和影響。
3、司法權威。法治的社會最起碼的要求是法律至高無上和法律面前人人平等，司法是解決社會矛盾的最后一道屏障，司法機關以司法裁決的公正性和強制性，維護其應有的權威。司法權威表現為：最終裁決權，即司法權的行使過程代表社會正義的實現過程，非經法定程序，不得推翻現有的司法裁判；司法秩序的不可侵犯性，司法公正首先表現為程序公正，因此司法權的行使應嚴格遵從法定程序；儀式的權威性，法院是實現公平和正義的地方，因此司法活動必須體現莊重、莊嚴，審判活動要遵照法定程序和一定的司法禮儀，有條不紊地進行，如此才能體現法院的權威，維護法律的尊嚴。以上三點是相互關系的，司法公正的前提是司法獨立，司法不能獨立，司法公正就難于保證，司法權威就無法樹立，依法治國的方略也就難于落實。
對照上述目標，針對我國司法體制的現狀，筆者認為從以下幾個方面予以完善：
（一）、統一司法權，保證法院的獨立。司法權運行機制的優化與完善，首先需要有一個良好的宏觀運行環境，由于目前法院的機構設置、隸屬關系及司法人員的任免上，都深深地打上了地方的烙印，人、財、物受制于地方，導致司法權的地方化。因此，必須從體制上根除司法地方化對司法的不良影響，強化和完善國家的司法權，這樣有利于排除地方黨政機關對人民法院的不必要干預，實行垂直領導。黨對司法機關的領導主要體現在中央對最高法院的領導和上級法院對下級法院黨委的領導方面，權力機關對司法監督也主要體現在最高國家權力機關對各級法院的直接監督和制約方面。法院的功能是維護國家法律權威和法制在全國的統一，審判權理應實行集中領導。法院直接受地方黨委領導，必然使法院的獨立審判權受到限制，導致地方保護主義，黨委干涉具體案件的審判等弊端。而將目前受地方黨委領導改為法院垂直領導，將有效克服以上弊端，這既符合現行憲法的原則，又堅持了黨的領導，在客觀上、實踐上也是行得通的。當然垂直領導不能把法院變成一個行政體系，必須確保每個法院得獨立和法官個人的獨立。其次，在人事管理體制上，必須改變地方管理法院人員編制的做法。要實行由省高級人民法院統一負責，
由省高院根據各地法院所實際承擔的司法事務的多少，確定各地法院人員編制的辦法，由最高法院統一掌握法官以及其他輔助人員的配置、調任、考評、晉升、獎勵以及對違法違紀人員的處分，強化法官保障，同時統一管理法官培訓，從而有效排除地方可能對司法造成的干涉。再次，在司法資源管理體制上，實行中央統管，由最高國家權力機關直接決定司法財政經費的統籌，徹底實行“收支兩條線”。法院所收取的訴訟費上繳中央財政，法院所需用款由中央財政撥付。法院所需用款主要包括日常開支和專項撥款，前者是指法官年薪和司法機關正常運轉所需費用，后者是根據各地法院不同情況所申請的特殊辦案經費、審判業務科研經費等。最高法院根據各地具體情況，逐級下撥給地方各級法院使用，法官待遇全國統一平衡，法院基本建設及裝備由最高法院統一規劃，分步實施，以此避免司法機關與地方政府直接發生物質利益關系。
（二）、法院管理的非行政化，保證法官的獨立。司法權具有被動性、中立性、終局性的特點，其本質屬性要求法官必須保持高度的獨立性和享有全權審理、裁判案件的權力，強調法官的主動精神和創造意識，保障法官的自由裁量權，堅持法官審判主體人格上的獨立。目前審判實踐中普遍實行的案件審判制度的行政管理模式必須通過修改相關法律的方式予以改變，案件審判制度和審委會在過去發揮了應有的作用，但其不合理性已明顯暴露出來，它使得法官權力虛化。從而使法官缺少責任心和榮譽感，進而產生不思進取、自暴自棄。因此，首先在權責的配置上要正確處理好法官的權責統一問題，擺正主審法官與合議庭、庭長、院長及審委會的關系，明確劃分院長、庭長的行政管理職責和審判職責的范圍。強化合議庭和獨任審判員的職責，院長、庭長只有參加到審判組織中來才能行使審判權。保障合議庭和獨任審判員依法獨立行使審判權并承擔責任。改革審委會的職能，審委會僅作為研究、總結審判經驗的機構，不能決定具體的案件。其次是在審判管理方式上要規范化，合理配置各個環節的權力具體化、固定化，防止隨意性，從而為審判管理權的正確運行打下基礎。再次，在上下級法院的關系上也要進行規范，要取消上
下級法院之間存在的個案請示匯報制度，即明確一個案件在沒有結案之前，辦案人員不得向上一級法院進行案件處理情況等方面的匯報，以避免變相剝奪當事人的上訴權。對于重大疑難案件下級法院確實拿不準的，依照法律關于案件審判管轄的規定，下級法院可以要求移送上級法院審理，必要時上級法院可以提審。④上下級法院之間在審判方面只能實行審級監督，在司法行政工作方面上下級法院應該是領導與被領導的關系。為避免上級法院利用其在系統領導中的優勢地位對下級法院的審判工作進行非制度性制約。必須讓下級法院對上級法院的審級監督和司法行政領導行為由申辯權，以促進上級法院更為審慎地行使審級監督和司法行政領導行為。第四是廢除法官參照公務員管理制度，建立職業司法管理體制，推行法官職業化。目前我國推行了一套法官等級制度，但不夠科學也過于細鎖，上下級法院的法官等級應有差距，以避免出現低級法官改判高級法官的案件。因此，任用法官機制應改革，實行法官逐級遴選制，初任法官必須到基層法院工作，上級法院的法官必須從下級法院的法官中擇優選任，要使法官成為高素質的職業化群體，必須建立和完善法官的職位和物質保障制度，給予必要的資質、身份、經濟保障，即嚴把
進入關，提高門檻；已任法官非有法定事由不得被剝奪審判權，通過崇高的法官地位和優厚的法官待遇，增強法官的職業榮譽感，使之成為一個來之不易的職業，既使法官能抵御利益的誘惑，又能吸引社會精英到法院工作。第五是法官應與其他工作人員分別管理。目前法院的法官和行政管理人員混雜，很多司法行政人員是法官卻不辦案，因此可將現有工作人員分流為法官、書記官、司法行政管理人員幾個序列，并由專門機構統一管理。書記官、司法行政人員的工作是以法官的審判工作為中心的，為審判工作服務的，院長、庭長應以審判工作為重心，把主要精力放在履行法官的法定職責上，并履行審判管理職責即負責案件流程的監督、協助、疏導工作。
（三）、建立、健全監督制約機制，從而不影響法官審案的獨立性。
1、正確理順法院與人大、黨委之間的關系，人大是最高權力機關，對司法機關擁有勿庸置疑的監督權，法院非地方化后，全國人大統一行使對法院系統的監督權，明確監督的范圍，取消其對具體案件的監督，人大可以通過具體案件發現法官違反職業道德的行為，再予以追究，可以在人大中設立一個機構以公開的程序彈劾被追究的法官。賦予法官申辯權。制訂專門的法官彈劾條例，對法官受彈劾的事由、程序等作出明確規定。黨委對法院的監督主要體現在各級法院黨委監督各級法院貫徹、執行黨的路線方針上，指導法院機關黨組織工作，以保證法院正確執行法律和政策，黨委不應該插手法院的具體案件審判工作。
2、法院內部監督應主要體現在審級監督上，取消內設監督部門，紀檢監察的工作讓獨立于法院的紀檢監察部門去做，法院內設沒必要專門設立審判監督庭，嚴格限制啟動再審程序。為了保證案件質量，維護法院判決的穩定性，可改革目前我國訴訟的二審終審為三審終審制，上級法院對下級法院的監督只能實行審級監督，確保法院及法官的獨立性。
3、司法機關與大眾傳媒方面的關系應理順，沒有新聞自由，就沒有司法公正，傳媒監督是社會公眾對包括司法機關在內的國家權力的監督，傳媒的監督權也是一把雙刃劍，不能濫用。因此有必要建立一套規范防止大眾傳媒損害司法公正的機制，傳媒對于法院沒有審結的案件禁止發表傾向性的言論。并且最好不要對案件進行討論，以避免以輿論代替審判，也不宜直接采訪審判人員。媒體應僅限于針對法官的違法行為，不能對案件實體裁判內容的公正性進行過多的評判。與此相適應，法院審判應當更加透明、公開，使公眾對法官的監督落到實處。
參考文獻：
①趙貴龍：《論司法權運行機制的目標模式》，《人民司法》2001年第4期。
②孫邁勝：《論司法改革觀念的定位》，《人民司法》2000年第4期。
③董嗥：《論審判管理改革》，《人民司法》2001年第6期。
④韓暑：《人民法院內部影響獨立審判的諸因素分析》，《人民司法》2000年第9期。
作者：睢寧縣人民法院執行局 韓寧 魏志名
