[ 趙華艷 ]——(2005-3-26) / 已閱12196次
水權(quán)問(wèn)題初探
趙華艷
內(nèi)容摘要：
水權(quán)系一種“新型的準(zhǔn)用益特權(quán)”，水權(quán)具有權(quán)能的可分離性，因而水權(quán)具有流轉(zhuǎn)的可能。我國(guó)水權(quán)制度的特點(diǎn)是政府代表國(guó)家行使對(duì)水資源的所有權(quán)，其他自然人和法人行使對(duì)水資源的利用權(quán)。我國(guó)目前立法很不完善，筆者建議借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，采用水權(quán)銀行的形式。
關(guān)鍵詞：水權(quán) 水權(quán)轉(zhuǎn)讓 水權(quán)銀行
一、水權(quán)的概念、特征
何謂水權(quán)?目前民法、環(huán)境資源法學(xué)者之間尚未形成共識(shí)，甚至存在重大分歧。主要有三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，水權(quán)是指水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)、水產(chǎn)品與服務(wù)經(jīng)營(yíng) 權(quán)等與水資源有關(guān)的一組權(quán)利的總稱(chēng)。姜文來(lái)和水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)持這種觀點(diǎn)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，水權(quán)是指水資源的使用權(quán)或者收益權(quán)，不包括水資源的所有權(quán)。崔建遠(yuǎn)教授和裴麗萍持這種觀點(diǎn)。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，水權(quán)的概念有廣義、狹義之分，廣義的水權(quán)概念是包括水資源的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等在內(nèi)的一組權(quán)利或一個(gè)權(quán)利束，即同第一種觀點(diǎn)；狹義的水權(quán)概念又分為兩種對(duì)立的觀點(diǎn)：一是認(rèn)為水權(quán)不包括水資源的所有權(quán)在內(nèi)，是指水資源的使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利。二是認(rèn)為水權(quán)應(yīng)是水資源所有權(quán)的簡(jiǎn)稱(chēng)，理由在于“對(duì)水的占有、使用、收益和處分只是水的所有權(quán)的內(nèi)容，是所有權(quán)的派生權(quán)利，不應(yīng)成為與所有權(quán)并列的權(quán)利。
可見(jiàn)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是水權(quán)是否包含水資源所有權(quán)。筆者認(rèn)為，水權(quán)是以水資源的所有權(quán)為基礎(chǔ)的一組權(quán)利(權(quán)利束或權(quán)利簇)，從民法的 角度看，水權(quán)包括權(quán)利主體對(duì)水資源的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能。一般情況下，我們是在兩種意義上使用水權(quán)這一概念的：一是指水資源的所有權(quán)，二是僅指水資源的用益權(quán)，它是從水資源所有權(quán)若干權(quán)能中分離出來(lái)而形成的一種新型的準(zhǔn)用益物權(quán)， 系一種他物權(quán)。之所以稱(chēng)之為“新型的準(zhǔn)用益物權(quán)”，是因?yàn)樗哂信c傳統(tǒng)用益物權(quán)相同的法律屬性，與土地、房屋等一樣，都是以對(duì)標(biāo)的物的使用、收益為主要內(nèi)容，屬于他物權(quán)、限制物權(quán)。水權(quán)與土地使用權(quán)、房屋使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)等自然資源的用益物權(quán)不盡相同，屬于一種類(lèi)似于上述用益物權(quán)的新型準(zhǔn)用益物權(quán)。
筆者認(rèn)為水權(quán)的最大特征就是水權(quán)權(quán)能的可分離性。水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)權(quán)能可以分離。我國(guó)《水法》第3條規(guī)定：“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。”由此可見(jiàn)，水資源所有權(quán)的主體是唯一的，即國(guó)家，其所有權(quán)的代表人是國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院在代表國(guó)家行使水資源所有權(quán)時(shí)，往往將水資源的經(jīng)營(yíng)、使用權(quán)授權(quán)給地方政府或政府部門(mén)，而地方政府或政府部門(mén)本身也不是水資源的使用者，而是通過(guò)一定的方式轉(zhuǎn)讓給最終使用者，水資源的所有者、經(jīng)營(yíng)者和使用者通常是不一致的，水權(quán)的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)權(quán)能出現(xiàn)分離。正是由于水資源權(quán)能的可分離性，才給水資源市場(chǎng)的發(fā)展提供了廣闊的空間，水資源所有權(quán)與使用權(quán)分離原則的確立，為水資源的有償使用、水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和水市場(chǎng)的形成提供了前提條件和法律基礎(chǔ)，這類(lèi)似于土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則，符合今日物權(quán)法的發(fā)展趨勢(shì)。物權(quán)正在經(jīng)歷著以所有權(quán)為中心向以利用權(quán)為中心的轉(zhuǎn)變，對(duì)物(包括自然資源)不求“為我所有”，但求“為我所用”，充分發(fā)揮物的效用，從而使物的價(jià)值得以有效實(shí)現(xiàn)，真正做到“物盡其用”，這種發(fā)展趨勢(shì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“自然選擇”的結(jié)果。
二、水權(quán)的立法現(xiàn)狀
《中華人民共和國(guó)憲法》第9條規(guī)定：“水流”屬于國(guó)家所有，即全民所有，在這里的水流即是指水資源。《中華人民共和國(guó)民法通則》第81條規(guī)定：“國(guó)家所有的礦藏、水流，國(guó)家所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓。”《中華人民共和國(guó)水法》第3條規(guī)定：“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。”這些規(guī)定表明，在我國(guó)水資源所有權(quán)屬于國(guó)家所有，并禁止其買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓。
該法第6條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開(kāi)發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法權(quán)益。”但是，這一規(guī)定并未明確水資源開(kāi)發(fā)利用者的水資源使用權(quán)或者水資源的用益物權(quán)，該法第7條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫(kù)中的水的除外。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實(shí)施。”該法第48條規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外。實(shí)施取水許可制度和征收管理水資源費(fèi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”《水法》第55條規(guī)定：“使用水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)。供水價(jià)格應(yīng)當(dāng)按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則確定。具體辦法由省級(jí)以上人民政府價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)水行政主管部門(mén)或者其他供水行政主管部門(mén)依據(jù)職權(quán)制定。”這些規(guī)定主要是明確了水資源有償使用制度和取水許可制度，明確規(guī)定了取水權(quán)這一重要的水資源使用權(quán)，這為水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立提供了可能。
然而，國(guó)務(wù)院制定的《取水許可制度實(shí)施辦法》第26條作出這樣的規(guī)定，即：取水許可證不得轉(zhuǎn)讓。第30條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓取水許可證的，由水行政主管部門(mén)或者其授權(quán)發(fā)放取水許可證的部門(mén)吊銷(xiāo)取水許可證、沒(méi)收非法所得。由此可見(jiàn)，盡管新《水法》關(guān)于取水權(quán)的規(guī)定，為水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立提供了可能，但是，法律授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體的取水權(quán)制度，而國(guó)務(wù)院的相關(guān)行政法規(guī)卻明確禁止水權(quán)流轉(zhuǎn)和水權(quán)交易，水權(quán)流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)的建立尚存在法律上的障礙，不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)健全和完善，這也是目前許多學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。水權(quán)轉(zhuǎn)讓(transfer of water rights)，是指基于一定的事由，水權(quán)(water rights)脫離水權(quán)人而歸他人享有的現(xiàn)象。此處所謂事由，可以是行政行為，例如征購(gòu)、征用等；也可以是法律的直接規(guī)定，例如甲公司被乙公司兼并，依照《中華人民共和國(guó)民法通則》第44條的規(guī)定，甲公司的水權(quán)便轉(zhuǎn)歸乙公司享有；還可以是法律行為，其中大量的應(yīng)是水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。我國(guó)輿論呼喚的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)傅氖腔谵D(zhuǎn)讓合同而發(fā)生的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。
三、完善我國(guó)水權(quán)制度的建議
水權(quán)制度就是指圍繞水權(quán)的配置、行使、管理和保護(hù)等所安排設(shè)計(jì)的各種法律制度的總稱(chēng)。水權(quán)制度是水資源管理的最基本的法律制度，因此，水權(quán)制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響將不僅僅是水權(quán)制度本身。它將改變我們對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)，改變我國(guó)的水資源配置和管理方式，改變我國(guó)的水資源管理和保護(hù)體制，改變對(duì)水資源保護(hù)的認(rèn)識(shí)，改變對(duì)節(jié)約用水的認(rèn)識(shí)。我國(guó)水權(quán)制度的特點(diǎn)是政府代表國(guó)家行使對(duì)水資源的所有權(quán)，其他自然人和法人行使對(duì)水資源的利用權(quán)，于是水資源所有權(quán)的主體具有行政主體和民事主體的雙重屬性，在地區(qū)間相鄰用水關(guān)系中，各地方政府作為民事主體在維護(hù)國(guó)家整體利益的前提下代表各自所在地的地方利益。
在中國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)實(shí)行公示登記制度，無(wú)論是獲得水權(quán)還是喪失水權(quán)，都應(yīng)向水行政主管部門(mén)辦理取用水許可證登記，既保護(hù)了水權(quán)擁有者的用水權(quán)利，也保證了水權(quán)的交易安全，同時(shí)保護(hù)交易相對(duì)人的利益。在交易方式，筆者認(rèn)為可以借鑒美國(guó)的交易模式，將水權(quán)劃分為不同的股份，通過(guò)水權(quán)市場(chǎng)或水權(quán)銀行進(jìn)行交易。通過(guò)水權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易，可以利用現(xiàn)有的市場(chǎng)交易模式，如證券交易市場(chǎng)、黃金交易市場(chǎng)，固定資產(chǎn)交易市場(chǎng)等，組建水市場(chǎng)。甚至有可能就在現(xiàn)有的市場(chǎng)基礎(chǔ)上，增加交易品種完成水權(quán)交易。通過(guò)成立水權(quán)銀行進(jìn)行水權(quán)的重新配置有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，即有利于政府調(diào)控。水權(quán)交易的主體將節(jié)余的水權(quán)股份存入銀行，銀行再將這部分水權(quán)股份按照市場(chǎng)的需求，發(fā)放給水權(quán)股份的需求者，實(shí)現(xiàn)水權(quán)的再次分配。這期間，政府可根據(jù)水的供需情況進(jìn)行適時(shí)調(diào)節(jié)，如水的供給量減少，政府可指導(dǎo)銀行減少水權(quán)股份的發(fā)放，反之亦然。政府對(duì)銀行的指導(dǎo)可以利用“利率”杠桿來(lái)調(diào)節(jié)。考慮到節(jié)余水權(quán)存入銀行與貸出銀行不應(yīng)是無(wú)償?shù)模瑧?yīng)該有收益與付出，即對(duì)價(jià)。同時(shí)也考慮到水權(quán)銀行作為經(jīng)營(yíng)企業(yè)需要經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。政府可以設(shè)置一個(gè)“水權(quán)利率”，讓節(jié)余水權(quán)股份存入銀行產(chǎn)生“存水利息”，讓這部分水權(quán)股份貸出銀行收取“貸水利息”，兩者的差額產(chǎn)生水權(quán)利潤(rùn)。國(guó)家還可以將這部分水權(quán)利潤(rùn)的一部分通過(guò)稅收納入國(guó)家水資源建設(shè)與保護(hù)資金，以彌補(bǔ)這方面資金的不足，達(dá)到“以水養(yǎng)水”的目的。另外，節(jié)余水權(quán)股份的持有者還可以通過(guò)水權(quán)銀行委托發(fā)放水權(quán)股份，可以指定需求對(duì)象，也可以不指定需求對(duì)象，水權(quán)銀行作為中間人，只收取服務(wù)費(fèi)用。而服務(wù)費(fèi)率，政府也可以通過(guò)調(diào)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)。所以說(shuō)，水權(quán)銀行作為一種新形式，應(yīng)該引起中國(guó)水權(quán)交易的重視。
四、結(jié)束語(yǔ)
總之，水資源短缺已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重制約因素。為應(yīng)對(duì)水資源緊缺日益嚴(yán)重的形勢(shì)，必須建立水權(quán)、水市場(chǎng)制度，以?xún)?yōu)化配置水資源，提高水資源的利用效率，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水的需求。法律和制度是反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求，是調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主要手段。因此，為了建立水權(quán)和水市場(chǎng)制度，就必須完善立法。
參考文獻(xiàn)：
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