[ 宋紹青 ]——(2005-3-27) / 已閱43137次
論防范和化解商業銀行信貸風險的法律制度
宋紹青
內容摘要：中國加入世界貿易組織以后，銀行業將面臨著巨大的沖擊，特別是以信貸為主要職能和業務的商業銀行。當前，國有商業銀行普遍存在著不良資產高、風險隱患大的問題，嚴重削弱了國有商業銀行的競爭力，危及了銀行的生存和發展。為了防范和化解信貸風險，就必須切實加強法治建設，努力實現金融法治化。針對我國商業銀行信貸資金的現狀，本文試圖對以法律防范和化解信貸風險的問題進行探討，論述運用法律防范和化解信貸風險的依據和必要性及具體制度。
關鍵詞：商業銀行 信貸風險 法律制度
當今社會，經濟與金融的全球化已成為必然趨勢，而金融的地位與作用亦日益突出，金融在成為現代經濟的核心的同時，其風險也在不斷地積累并造成毀滅性的損失。中國最危險的金融風險在哪里？專家定位：銀行風險。中國在加入世界貿易組織以后，銀行業將面臨巨大的沖擊，特別是以信貸為主要職能和業務的商業銀行。當前，國有商業銀行普遍存在著不良資產高，風險隱患大的問題，這嚴重削弱了國有商業銀行的競爭力，危及了銀行的生存與發展，引起了業內人士、理論界和政府高層的廣泛關注。強化信貸風險管理，提高資產質量，降低不良貸款比例已成為國有銀行當前面臨的緊迫而又繁重的任務。為了克服和消除信貸風險的最大隱患，防范和化解信貸風險，就必須加強法治建設，努力實現金融法治化。
一、我國商業銀行信貸風險的現狀
商業銀行的主要職能和業務是信貸，即直接向社會提供資金融通服務。由信貸的性質所決定，信貸行為的發生和終結之間必然存在一個時間間隔，貸出貨幣與清償行為始終有時間差。正是在這段時間內，或者借貸的資金可能由于各種因素的制約，不能發揮原來期待的效用，不能正常周轉和有效增值，使資金的清償能力相應受到影響；或者借貸人在主觀意愿上無意于償還貸款致使借貸風險發生。
(一) 商業銀行資產質量惡化，不良貸款比重較高
據國家統計局公布的數據，1994年初，中國工商銀行、中國農業銀、中國銀行、中國建設銀行四家國有銀行的不良貸款為3160億元，占全部貸款的20.4%。1995年底，全國銀行系統的不良貸款上升為6000多億元。1996年，隨著國有企業虧損面的擴大和破產倒閉企業增加，銀行不良債權總額已超過1萬億元。[1]眾所周知，國有銀行的不良資產占貸款比例過高，超過20%，一直是金融業和國民經濟平穩運行的隱患。近年來，除通過財政部發行特別國債進行銀行資本金的直接融資外，還通過財政注資建立金融資產管理公司的方式來剝離銀行的不良資產，銀行的不良資產率雖開始下降，但仍然偏高，往往是舊的不良資產尚未完全消化，新的不良資產已經產生。據有關統計資料表明，截至2000年第三季度，四大國有商業銀行平均不良貸款率約18%，形勢不容樂觀。由于社會保障機制的不健全及政府的干預，銀行對陷入困境的企業不能見死不救，安定團結之類貸款的發放，導致了國有商業銀行不良信貸資產的迅速累加。
中國人民銀行行長戴相龍說，國有獨資銀行不良貸款比例過高是我國金融業存在的一個重大風險。近年來，為解決不良貸款問題，我國已采取一系列重大措施，商業銀行不良貸款已出現一些積極的變化，新增貸款質量普遍提高。到2001年9月末，四家國有獨資銀行外幣貸款為6.8萬億，不良貸款為1.8萬億，占全部貸款的26.62%。其中，實際已形成的損失約占全部貸款的7%左右。戴相龍說，這種狀況不僅威脅到商業銀行自身的經營，使銀行業抗擊意外事件沖擊的能力大大降低，而且對整個金融業的穩定運行產生了巨大威脅，這種不良貸款增多、債券損失迅速加大的態勢，一方面直接危害銀行資產的安全性、流動性和營利性，使銀行的經營風險急劇上升，另一方面因銀行業務的高負債經營，也存在著加大風險和危害社會公眾利益的可能性。
(二) 國有商業銀行信用風險暴露尚不充分，且面臨的風險有加大的趨勢
1. 由于國有商業銀行貸款80%以上投向國有企業，并集中于傳統產業和行業。這些產業和行業近年整體經濟效益持續滑坡，銀行的信貸風險逐步加大。[2]特別值得注意的是，在國內有效信貸需求不足的新形勢下，銀行之間的無序競爭加劇，貸款大量向交通、能源、電力、電信等壟斷性行業、大項目及集團公司、股份公司、上市公司等大企業集中，客戶群體趨同，存在著風險集聚和形成新的不良貸款的可能，潛在的信貸風險 不容忽視。
2. 伴隨著金融開放和金融改革的深入，國有銀行要按照公司化和股份化的要求進行綜合改革，向社會公眾公開披露經營信息，直接進入資本市場，分業經營的界限將趨于模糊。這些既增加了國有商業銀行經營的靈活性，也加大了銀行的風險。一大批有實力、有效益的外資銀行已經或即將來華搶攤設點，帶來的沖擊越來越大，國有商業銀行面臨著客戶流失、客戶群體邊緣化的危險，信貸風險不斷加大。
二、運用法律防范和化解信貸風險的依據和必要性
（一）依據
1、理論依據。市場經濟是法治經濟，商業銀行作為以營利為目的企業法人，是市場經濟的重要主體，對其本身權利和義務的規范，自然依靠法律的力量。完善的法律可以提高銀行的信貸水平，而信貸水平的提高，又會加強銀行系統抵御風險、應付危機的能力。以法律對商業銀行信貸風險進行防范和化解，具有以其他形式控制銀行信貸風險所無可比擬的優越性。法律具有其他社會規范所沒有的強制性、普遍性、穩定性。可以在更大程度上，更有效地形成統一的銀行信貸風險防范機制。
以法律來防范和化解商業銀行信貸風險，其理論依據更具體的在于信貸的法律性質。從法律的角度確定信貸的性質應當把它理解為一種合同關系，是出借方與借貸方關于借貸一定對象的協議，當事人形成的是以債務人到期償還本金和支付利息為條件的債權債務關系。銀行則是一種特殊的債權債務關系，其特殊之處在于，銀行信貸的一方當事人始終是銀行，其標的只能是貨幣。基于銀行信貸對社會經濟生活的突出重要性，法律對銀行信貸有著諸多更嚴格的要求。正是基于信貸的法律性質，也使嚴格依法管理商業銀行信貸活動，充分利用法律手段保護信貸安全，成為商業銀行防范和化解信貸風險的有效途徑。
2、事實依據。整個銀行史都證明著以法律防范和化解商業銀行信貸風險的必要性、緊迫性和有效性。市場經濟國家的實踐證明，無論國家的發達程度如何，只要形成有健全的銀行信貸風險法律控制機制，就可以在更大程度上有效維護金融業的良性循環，相反，如果沒有健全的銀行信貸風險法律控制機制，則其抵御金融危機的能力則必定較弱。
銀行產生伊始，并沒有專門的銀行法律體系。隨著商品經濟的發展，以銀行為主體的金融機構越來越突現其作為國民經濟中樞及社會經濟主要調節機構的重要地位，一旦人們認識到金融機構對社會公眾和社會經濟穩定性的巨大影響，就開始采用法律手段約束相關的行業行為。這種法律約束，最初是個別的、間斷的，而后逐漸成為一種標準的、嚴格的、全國性的統一管理。但是以法律手段控制銀行信貸風險得到迅速發展的原因，最直接地仍源于金融危機帶來的教訓。十八、十九世紀，經濟自由主義盛行，反對國家干預、主張放任自流的思想占據主導地位，雖然銀行立法仍有發生，但總的說來，對銀行信貸風險的嚴重性認識不足、防范不力。二十世紀三十年代席卷西方的嚴重經濟危機中，大批金融機構破產倒閉、國際信用瓦解、貨幣制度崩潰，更向社會警示了法治對金融產業健康發展的重要意義。此后，以美國為首，德國、瑞士、法國等紛紛效仿，通過了一系列相關的銀行立法，加強了對銀行業務的監管，從體制上嚴格防止銀行信貸風險的集中爆發，以法律防范和化解銀行信貸風險得到了較全面的發展。1934年到1980年的美國銀行業，也因此處于一個相當穩定的時期。
二十世紀九十年代以來，在高科技及其他宏觀環境的帶動下，世界各國的金融市場日趨自由化，國際金融市場的規模不斷擴大，表現在外匯市場規模、國際債券市場、發展中國家的引資規模都在持續增長。另一方面，金融服務市場的國際化和金融業競爭的加劇，又導致各國在一定程度上放松了對銀行金融業的管制，兩相結合，潛藏的各種銀行信貸風險就很可能集中發作。英國巴林銀行的倒閉、日本大和銀行風波即是如此。尤其對于發展中國家而言，現有的銀行法體系大多不健全，銀行內控機制不完善，政府對銀行的管制也存在頗多漏洞，自身承受風險的能力又不強，則極易因銀行信貸風險的發作導致發生國家經濟整體的危機。源于泰國的亞洲金融危機就是這樣爆發的。一系列在發達國家和發展中國家陸續發生的金融危機事件，再一次表明了不能放松法律對銀行信貸風險的嚴格控制 ，應當加強國際合作，在跨國銀行服務日益發展的今天，形成國際性的金融風險防范和化解的法律機制，已經是勢在必行。
（二）必要性
運用法律來防范和化解信貸風險，在中國有著更為特殊的必要性。新中國成立后，直到1978年，我國的銀行金融體制處于高度集中時期，形成的是以中國人民銀行總行為中心的、全國統一的銀行體系。從1979年開始，中國逐步地實行金融體制改革，形成了以中國人民銀行為中心，以各專業銀行為主體的新的金融體系結構。為進一步完善這種體系結構，一些全國性商業銀行、區域性商業銀行、信貸合作社和一些非銀行金融機構相繼設立，一些特區和沿海開放城市還引入了外資銀行。1993年11月，黨的十四屆三中全會把專業銀行的轉軌寫入市場經濟框架，通過對四大專業銀行的改造，建立起了一個完善的中國商業銀行體系。1993年12月國務院《關于金融體制改革的決定》中，也明確要求國家各專業銀行在政策性業務分離出去之后，要盡快轉變為國有商業銀行，按現代商業銀行經營機制運行。要使商業銀行的發展實現改革的預期，必須以規范化、國際化的經營機制作為最高準則，這其中必須要借助于法律的力量。健全防范和化解商業銀行信貸風險的法律規范，隨即成為金融立法的一個重要環節。
幾年前，針對我國國有企業債務負擔過重，國有銀行不良資產居高不下的情勢，有關部門已經進行了多方面的探索和實踐。比如，貸改投、兼并破產、下崗分流、減員增效、免息、降息等政策。這些舉措雖然都發揮了一些作用，但效果都不是十分理想，特別是僅僅依靠國有商業銀行催收到期貸款和每年提取呆壞帳準備金來核銷歷年積累的巨額不良資產，作用十分有限。從1999年起，我國又成立了四家資產管理公司，本來是希望企業通過債轉股來解決國有銀行不良資產之憂，又解決國有企業經營困難之苦。但現在看來，債轉股充其量也只是化解銀行不良資產的治標措施，頁絕非治本之舉，況且債轉股在實施之后也沒有起到良好的效果。要從根本上解決長期困擾銀行的過高比例的不良資產問題，唯一的出路就是深化企業體制和金融體制改革，消除產生不良資產的體制基礎，而這又需要靠完善的法律制度來實現。
在我國加入世界貿易組織以后，外資銀行會較大規模地進入我國市場。為了在世界貿易組織的框架內，最大程度地保障我國國家和國民的經濟利益，健全法制在某種程度上已經成為我們的唯一選擇。根據服務貿易總協定的透明度原則，任何簽字方都必須把影響服務貿易的措施的有關法律、行政命令及其他決定、規則和辦法在生效以前予以公布。[3]透明度已經成為世界貿易組織成員的一條重要游戲規則，它們也是金融開放的前提和精髓。這種原則性的要求，使各國能夠借以保護本國國家和國民利益的手段和工具，就只能是公布的、公眾能夠獲得的規范性文件。這就要求我們要對現有的商業銀行法律、法規進行補充和完善，協調現行法律規定與國際最低標準或國際慣例之間的沖突和不一致，補充法律規定的漏洞，避免國際法的直接適用。總之，只有順應世界發展的潮流，以法律手段作為武器，才符合世界貿易組織在爭端解決機制等方面的要求，從而適應入世的挑戰。
三、防范和化解商業銀行信貸風險的法律制度
(一) 理順政府、財政、銀行及企業間的法律關系，創造良好的社會信用環境
隨著中國經濟市場化的逐步推進，政府管理經濟的職能主要應是制定各經濟主體共同遵守的游戲規則，并監督執行，對違規者按規定實施懲罰，確保秩序。政府對經濟的調控、引導也應以間接手段為主。為此，從現在起，各級政府應及時轉變觀念，放棄過去那種直接行政干預的做法讓包括銀行在內的經濟實體按照規則獨立自主開展經營活動，法人經營自主權應受法律保護。同時，政府在制定規則時，應考慮到風險管理問題，引導、監督經濟實體加強風險管理。中央銀行的監管重心也應及時從單純的合規性稽核監督向以防范風險為核心的審慎監管轉變，把防范金融風險作為金融監管的重心。
隨著經濟體制改革的逐步深入，國家財政收入占國民收入的份額將逐年下降，國家財政將無力繼續作為企業的投資主體，而依靠銀行貸款解決又有諸多弊端，因此，國家應順應經濟市場化的發展需要，逐步從競爭性行業中退出，轉由富裕起來的居民個人成為企業投資主體。國家財投資轉以基礎建設、支柱產業、環保、教育、科學、文化，衛生和社會保障事業為主，并且財政投資應不留缺口。新成立的企業無論是國有還是私有，都必須嚴格按公司法的要求，繳足自有資本后方可開業，保證商業銀行資金不被財政性擠占。銀行作為獨立法人實體，也要嚴格按貸款原則辦事，確保銀行信貸資金能夠正常循環周轉。
首先，國家立法機關應進一步健全和完善中國的商法體系，實現銀行信用的契約化、規范化和嚴肅化，確保銀行和企業間的信用履約關系能夠得到法律的充分保護，必要時，可由強制執行來實現銀行債權。對有意不履約或逃廢銀行債務的行為應制定嚴格的法律處罰規定（包括追究個人責任），以便創造良好社會信用環境。創造良好社會信用環境的一個前提就是依法明確企業產權，明確由法人所有權規定的償債義務，企業不能因產權國有就可以吃銀行大鍋飯。
其次，司法部門應以依法維護社會信用為己任，加大執法力度，對那些不講信用、有意賴債甚至廢債的應堅決予以打擊。同時，國家也要進一步加大執法監督力度，確保執法部門公正嚴明，絲毫沒有地方利益或部門利益。
(二) 國有商業銀行要轉變成為真正的商業銀行
要使國有商業銀行真正獨立于政府，擺脫政府的束縛，就必須進行產權制度改造，使之成為真正獨立的產權主體，擁有完全獨立的、產權邊界明晰的自有資本金，以此為基礎，實現真正的獨立自主經營，形成硬化的風險約束機制。
國有商業銀行產權制度可考慮采取國家控股的有限責任公司或股份有限公司形式。在國家財力和銀行自身積累有限的情況下,通過改制增資也可以增強銀行資本金實力，提高抗風險能力。國有商業銀行經過產權制度改造后，作為真正的金融經濟實體，應徹底擺脫同政府的直接行政關系，國家作為大股東只能以股東的身份發揮作用；商業銀行作為法人實體，奉行的只是安全性、流動性和收益性這一市場原則，出現風險也只能以自有資本金承擔，出現支付危機只能被接管、兼并或清盤。總之，國有商業銀行應辦成真正的商業銀行。
(三) 加大國有企業改革力度，建立現代企業制度
進一步加大國有企業產權制度改革力度，從根本上扭轉因投資主體錯位造成的國有企業經營不規范、效益低下的問題。這就要求我們必須改變目前這種以間接融資體制，通過股份制改造、產權轉讓等途徑，逐步提高直接融資的比重，降低企業負債率，讓富了起來的居民個人從單純債權人身份轉變成投資主體，讓其關心、監督國有企業的經營管理，促使企業及時轉換經營機制，建立適應現代市場經濟需要的有效的風險約束機制。
規范國有企業運作，盤活國有企業。國有企業改制后，國家往往仍是大股東，要達到所有權和經營權的真正分離，實現法人財產自主有效經營，國家就應該徹底放棄行政干預，以股東身份委托有能力的經營者經營，經營者的責任和權利應是對等的，經營者應以企業經營成果最大化為己任，通過企業效益來實現國有資產增值。國家和經營者的委托代理關系應充分體現“干得好的，回報就多；干得不好的，及時換人，并應承擔相應的責任。”[4](P111)
通過改革，國家對國有企業的行使官僚式管理應轉變為國家控股公司對國有股權的管理，使國有企業真正地以獨立法人身份既獨立自主經營又單獨承擔負債的民事責任。同時，為解決國有企業承擔的過多改革成本，國家應抓緊做好社會保障體系建設和住房制度改革，解決國有企業歷史包袱，讓國有企業成為真正的企業。
(四）完善破產制度
1、建立企業的破產重整制度。破產制度對于商品經濟的發展及債權人利益的保護具有積極的作用。但另一方面，破產必將導致工人的失業，尤其在現代社會，分工越來越紅，相互間協作程度相當緊密。在此情況下，企業經營的成敗，已不僅僅是企業本身或投資者個人的問題，而與社會公眾利益相聯系，重整制度從社會公眾利益出發，充分發揮債權人和債務人的主觀積極性，使債權人與股東利益協調一致，使即將破產的企業，有重整旗鼓，趨向復興的機會，使社會經濟安定免受影響，同時國家通過法律途徑對企業重整活動積極干預，也反映了私法公法化的世界經濟立法趨勢。
2．我國《公司法》業已頒布，《破產法》也早已施行，但《公司法》、《破產法》中均未規定公司重整制度。其實，我國更需要建立重整制度。因為，受傳統計劃體制的影響，我國相當多的企業缺乏資金，領導體制不完善，市場競爭能力差。不關門、不破產，又難以生存；關閉了，破產了，對社會又會帶來很大的壓力。在這種情況下，如果經過企業債權人和股東的協商努力，盡力挽救，是可以使企業獲得新生的。這一點對于解決目前國有銀行不良貸款，讓可能走出困境的企業復興至關重要。
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