[ 谷遼海 ]——(2005-4-18) / 已閱9373次
政府采購執法亟須引入聽證程序
日期：2005-4-11
作者：谷遼海
來自:經濟日報<政府采購>周刊
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自我國《政府采購法》實施后，筆者撰寫、評析了近兩年五十余起發生在全國各地的政府采購行政執法案例（詳見谷遼海撰寫、群眾出版社出版的《中國政府采購案例評析》1至3卷）。這些行政案例有百分之八十是屬于各省市政府采購監管部門所實施的行政處理和行政處罰決定。在行政主體所有的政府采購執法案例中，幾乎沒有一起納入我國《行政處罰法》所規定的聽證程序。筆者這里所說的政府采購行政執法聽證程序，是指政府采購行政監督管理部門依照我國《政府采購法》和《行政處罰法》等法律法規的有關規定，對相對人即公民、法人或者其他組織做出較大數額的罰款、責令停產停業、吊銷許可證或者執照、限制交易等行政處罰決定之前，指派專人聽取案件調查人員和當事人對案件事實、處罰理由以及適用的法律依據所作的陳述、質證和辯駁的程序。筆者認為，政府采購行政處罰中的聽證程序，是政府采購行政主管部門做出上述行政處罰決定的一個必經程序。
一、符合我國《政府采購法》和《行政處罰法》的立法精神
政府采購法中所規定的一至三年內禁止參加政府采購活動，是在一定期限內限制供應商參加政府采購交易市場的強制措施，是屬于行為罰，符合聽證的要求。我國行政處罰法所規定的聽證程序主要是針對行政主體對相對人實施行為罰時所必須進行的。所謂行為罰，是限制和剝奪違法相對方某種行為能力或資格的處罰措施，有時也稱能力罰。行為罰不同于自由罰，前者既可以針對自然人，又可以針對組織。而后者則只能適用于個人。行為罰的主要表現形式有：責令停產停業，吊銷許可證、執照、禁止交易活動等。1、責令停產停業。這是限制違法相對方從事生產、經營活動的處罰形式。責令停產停業一般常附有限期整頓的要求。如果受罰人在限期內糾正了違法行為，可恢復生產、營業，因而與“企業關閉”也不同。企業關閉是永久性的，企業關閉注銷登記，該企業已不再存在。責令停產停業一般適用于下列違法行為：（1）生產經營者實施了比較嚴重的違法行為，其行為后果比較嚴重。（2）從事加工、生產與人的生命健康密切相關的已經或可能威脅人的生命健康的商品，或者出版對人的精神生活不良影響的出版物等違法行為。2、吊銷、暫扣許可證和執照。這是禁止相對方從事某種特許權利或資格的處罰。它是指行政主體依法收回或暫扣違法者已獲得的從事某種活動的權利或資格證書。其目的在于取消被處罰人的一定資格和剝奪、限制某種特許權利。吊銷與暫扣是有區別的。吊銷許可證和執照是對違法者從事某種活動或者其享有的某種資格的取消；而暫扣許可證和執照，則是中止行為人從事某項活動的資格，待行為人改正以后或經過一定期限后，再發還許可證、有關證書或執照。在對違法者實施其他形式的行政處罰不足以實現制裁目的時，還需要禁止其從事某種職業活動。在我國，有些企業或個人從事某種生產、經營活動，法律法規規定必須既具有許可證又具有營業執照。對這種企業或個人適用吊扣許可證和執照的處罰，應由主管行政機關許可。3、禁止交易活動。這是近兩年在招標投標活動和政府采購市場中廣泛實施的行政處罰。我國《招標投標法》規定，在違法行為人情節嚴重的情形下才可實施。而我國政府采購則將這種處罰與罰款、列入不良記錄等處罰合并處罰，更顯示對違法行為的從嚴處罰。所以，筆者認為，在實施這種處罰時必須賦予相對人的聽證權。
根據我國《行政處罰法》第四十二條規定，行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證，當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。聽證依照以下程序組織：（一）當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后三日內提出；（二）行政機關應當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；（三）除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；（四）聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持。當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避；（五）當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理；（六）舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議；當事人進行申辯和質證；（七）聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。聽證結束后，行政機關依照法律的規定，做出行政處罰決定。
二、數種處罰種類同時并處是屬于非常嚴重的行政處罰
實踐中的政府采購違法案件，一旦違法事實成立，必須同時被處以三種處罰，這是非常嚴重的行政處罰。例如我國《政府采購法》第七十七條規定，供應商如果提供虛假材料謀取中標、成交的，所遭遇的行政處罰將是：本次采購合同金額千分之五的罰款，列入不良記錄名單，在一至三年內禁止參加政府采購活動。在這三種行政處罰種類中，罰款是屬于財產罰，列入不良記錄名單是屬于聲譽罰，禁止交易是屬于行為罰。后二種處罰都是非常嚴重的處罰，直接影響到企業的生存和發展。倘若不賦予相對人在行政執法過程中的救濟權，則有悖于我國行政處罰法的立法精神。所以，筆者認為，行政主體實施處罰前，應該賦予相對人即被處罰人的聽證權。《中華人民共和國行政處罰法》所設定的聽證程序是一項非常重要的法律制度。作為行政執法主體的財政管理部門對供應商或采購主體所實施的行政處罰，在政府采購的法律實踐中，幾乎都沒有經過聽證程序。這里有法律制度本身的原因，也有執法隊伍的素質因素。政府采購主管部門在什么樣的情形下適用聽證程序，我國現行的政府采購法和相關的行政規章中都沒有做出相關的規定。根據我國《行政處罰法》的有關規定，依法應當舉行聽證而未舉行聽證的，行政主體要承擔相應的法律責任。我們從《中國政府采購案例評析》中的所有案例來看，行政主體所實施的行政處罰案件均未曾經過聽證程序，而根據我國《行政處罰法》的規定，有些案件是必須經過聽證程序的，否則，行政主體所實施的具體行政行為無效。根據我國《政府采購法》第八章法律責任這一節內容，政府采購當事人在許多情形下所遭遇的是數項行政處罰種類共同并處。在此情形下，應該賦予政府采購行政管理相對人的聽證權。實施政府采購行政處罰聽證制度有其非常重要的意義。具體來說，筆者的理由主要有以下一些：第一，有利于規范政府采購行政執法程序，提高政府采購行政執法水平，促進各級政府采購行政主管部門依法行政。第二，有利于維護公民、法人或者其他組織的合法權益，有利于公民、法人或者其他組織行使法律賦予的陳述權和申辯權。第三，有利于完善政府采購行政執法監督機制，完善公正、公開的行政執法制度，建立和健全政府采購行政主管部門內部的行政執法監督機制，以保障政府采購跨越式發展的順利實現。
綜上所述，筆者認為，做出政府采購行政處罰決定之前要舉行聽證。第一，舉行聽證是法律的規定。政府采購行政處罰直接關系到公民、法人或者其他組織的合法權益，這就要求政府采購行政處罰必須符合公開、公正和合法的基本原則。程序上合法，是實體合法的基本保障。因此，做出政府采購行政處罰決定之前必須依法舉行聽證。第二，舉行聽證有利于當事人行使陳述和申辯的權利。聽證程序的設立可以使當事人有機會為自己的權利進行申辯，充分表達自己的意見和主張，提供有利于自己的證據，反駁不利于自己的證據；有機會與執法人員進行對質和辯論，有利于保障自己的合法權益。第三，舉行聽證有利于政府采購行政主管部門依法行政。聽證制度的設立，對政府采購行政主管部門來說，有利于查明案件事實，促使執法人員“兼聽則明”；有利于正確適用法律，減少和防止錯誤的行政處罰，從而減少行政復議和行政訴訟；有利于改善與當事人之間的關系，促進依法行政和自覺守法。
（本文作者為北京市遼海律師事務所主任、高級律師）
