[ 李鴻旭 ]——(2022-5-18) / 已閱2427次
關于對食用農產品監督管理法律適用的探討
山東省威海市市場監督管理局 李鴻旭
黨和國家機構改革后，原工商、質監、食藥等部門整合為市場監督管理部門，針對食品安全監督管理，廣大基層市場監督管理人員在食用農產品質量安全監管法律適用方面存在不少困惑和爭議。為確保正確履行食品安全監管職責，嚴格落實“四個最嚴”要求，確保人民群眾“舌尖上的安全”，依法維護行政相對人的合法權益，推進全系統法治建設。現就食用農產品質量安全管理法律適用方面探究如下：
一、厘清食品、農產品、食用農產品的概念與關系
（一）食品 根據《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）規定，食品指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。
（二）農產品 根據《中華人民共和國農產品質量安全法》（以下簡稱《農產品質量安全法》）第二條規定，本法所稱農產品，是指來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。
（三）食用農產品 根據《食品安全法》《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》規定，食用農產品，是指供食用的源于農業的初級產品，也即在農業活動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產品。
根據上述規定，食用農產品作為源于農業的初級產品，其本質屬性屬于農產品；食用農產品作為供人食用或者飲用的成品或原料功能的情況下屬于食品范疇。食品的概念是從產品功能角度評價--供人食（飲）用的物品，農產品的概念是從產品來源屬性角度評價--源于農業的初級產品，食品自然包含一部分農產品，農產品自然有一部分可以作為食品，兩者之間存在部分競合關系，競合的部分就是食用農產品。
二、厘清食用農產品監督管理的法律適用
根據《食品安全法》第二條第二款“供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《農產品質量安全法》的規定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定”，結合《國家市場監督管理總局職能配置、內設機構和人員編制規定 》“食用農產品進入批發、零售市場或者生產加工企業后，由國家市場監督管理總局監督管理”及省、市局的“三定”方案“負責食用農產品進入批發、零售市場或者生產加工企業后的質量安全監督管理”規定，關于食用農產品市場銷售質量安全監督管理，可以作如下理解：
（一）食用農產品質量安全管理的法律適用。《食品安全法》第二條第二款作出特別規定，食用農產品屬于初級農產品，其“質量安全管理”應當遵守《農產品質量安全法》的規定。即首先食用農產品的質量安全應當符合《農產品質量安全法》規定的農產品質量安全標準（《農產品質量安全法》第十條：農產品質量安全標準是強制性的技術規范），而不是食品安全標準；再次對食用農產品的質量安全管理應當依據《農產品質量安全法》的規定實施。也就是說，無論食用農產品在生產、銷售、貯存、使用環節，其質量安全管理都應當首先遵守《農產品質量安全法》的規定。
（二）食用農產品市場銷售監督管理的法律適用。《食品安全法》第二條第二款作出但書規定：“但是，食用農產品的市場銷售…應當遵守本法的規定”。針對上述規定，應當根據立法宗旨和該法的具體規定準確理解，對“食用農產品的市場銷售”不能簡單地字面理解，進行擴大和誤導解釋，“食用農產品的市場銷售”實際上是《食品安全法》規定的特指涵義，具體包括以下情形：
一是對食用農產品銷售許可的規定。根據《食品安全法》第三十五條“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。但是，銷售食用農產品，不需要取得許可”規定，我們可以準確理解，國家對食品生產經營實行許可制度屬于一般規定，但是基于食用農產品的特殊性（屬于農產品，有別于其他食品），國家對銷售食用農產品作出例外規定，即不需要取得許可。
二是對食用農產品批發市場履行義務的規定。《食品安全法》第六十四條“食用農產品批發市場應當配備檢驗設備和檢驗人員或者委托符合本法規定的食品檢驗機構，對進入該批發市場銷售的食用農產品進行抽樣檢驗；發現不符合食品安全標準的，應當要求銷售者立即停止銷售，并向食品安全監督管理部門報告。”明確規定了食用農產品批發市場對進入批發市場銷售的食用農產品履行抽樣檢驗、采取措施、報告情況等義務。食用農產品批發市場違反上述規定，依據 第一百三十條處理。
三是對食用農產品銷售者履行進貨查驗義務的規定。《食品安全法》第六十五條“食用農產品銷售者應當建立食用農產品進貨查驗記錄制度，如實記錄食用農產品的名稱、數量、進貨日期以及供貨者名稱、地址、聯系方式等內容，并保存相關憑證。記錄和憑證保存期限不得少于六個月。”明確規定了食用農產品銷售者應當建立食用農產品進貨查驗記錄制度，按規定內容、期限記錄并保存。食用農產品銷售者違反上述規定，依據第一百二十六條給予處罰。
四是對食用農產品使用的食品相關產品的規定。《食品安全法》第六十六條“進入市場銷售的食用農產品在包裝、保鮮、貯存、運輸中使用保鮮劑、防腐劑等食品添加劑和包裝材料等食品相關產品，應當符合食品安全國家標準。”明確規定進入市場銷售的食用農產品使用的食品相關產品，應當符合食品安全國家標準。違反上述規定，依據第一百五十二條“食品相關產品生產活動的具體管理辦法由國務院食品安全監督管理部門依照本法制定。”的規定，應轉至依據食品相關產品生產活動的具體管理辦法（尚未出臺）處理。
綜上，對于“但是，食用農產品的市場銷售…應當遵守本法的規定”，應當理解為僅限于適用《食品安全法》上述條款，絕不能擴大適用《食品安全法》的其他條款。
三、厘清農產品質量安全法與食品安全法等法律規范的適用與銜接
根據《食品安全法》第二條第二款“供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《農產品質量安全法》的規定，故針對食用農產品質量安全違法行為，市場監管部門應當依據《農產品質量安全法》的規定依職責處理，《農產品質量安全法》沒有規定的，適用《食品安全法》等法律法規規章關于食用農產品質量安全的規定。從區分行政相對人的類型角度，具體分析如下：
（一）針對食用農產品的銷售企業及農產品批發市場中的銷售者。農產品銷售企業及農產品批發市場中銷售的農產品有《農產品質量安全法》第三十三條“有下列情形之一的農產品，不得銷售：（一）含有國家禁止使用的農藥、獸藥或者其他化學物質的；（二）農藥、獸藥等化學物質殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質不符合農產品質量安全標準的；（三）含有的致病性寄生蟲、微生物或者生物毒素不符合農產品質量安全標準的；（五）其他不符合農產品質量安全標準的。”的行為，根據第五十二條“第五十條第二款、第三款規定的處理、處罰，由市場監督管理部門決定。法律對行政處罰及處罰機關有其他規定的，從其規定。但是，對同一違法行為不得重復處罰”的授權，市場監管部門應當依據第五十條“農產品生產企業、農民專業合作經濟組織銷售的農產品有本法第三十三條第一項至第三項或者第五項所列情形之一的，責令停止銷售，追回已經銷售的農產品，對違法銷售的農產品進行無害化處理或者予以監督銷毀；沒收違法所得，并處二千元以上二萬元以下罰款。農產品銷售企業銷售的農產品有前款所列情形的，依照前款規定處理、處罰。農產品批發市場中銷售的農產品有第一款所列情形的，對違法銷售的農產品依照第一款規定處理，對農產品銷售者依照第一款規定處罰。農產品批發市場違反本法第三十七條第一款規定的，責令改正，處二千元以上二萬元以下罰款”處罰。
（二）針對進入批發、零售市場或者生產加工企業后前述情形之外的銷售者。根據黨中央、國務院批準的《國家市場監督管理總局職能配置、內設機構和人員編制規定 》明確規定了“與農業農村部的有關職責分工”，農業農村部負責食用農產品從種植養殖環節到進入批發、零售市場或者生產加工企業前的質量安全監督管理。食用農產品進入批發、零售市場或者生產加工企業后，由國家市場監督管理總局監督管理。盡管《農產品質量安全法》暫時沒有對應上述職責分工做出相應修改，根據《全國人民代表大會常務委員會關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定（2018年4月27日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過）》“ 一、現行法律規定的行政機關職責和工作，《國務院機構改革方案》確定由組建后的行政機關或者劃入職責的行政機關承擔的，在有關法律規定尚未修改之前，調整適用有關法律規定，由組建后的行政機關或者劃入職責的行政機關承擔；相關職責尚未調整到位之前，由原承擔該職責和工作的行政機關繼續承擔。地方各級行政機關承擔法律規定的職責和工作需要進行調整的，按照上述原則執行”的規定，市場監督管理部門有權依據《農產品質量安全法》的規定，針對進入批發、零售市場或者生產加工企業后的食用農產品，實施質量安全管理，并依據本法查處違反本法規定的行為。據此，根據《國務院關于國務院機構改革涉及行政法規規定的行政機關職責調整問題的決定》（國發〔2018〕17號）規定，市場監督管理部門同樣有權依據有關行政法規，對職責范圍內的食用農產品質量安全依法監管處罰。省級及省級以下地方人大常委會或者人民政府對國務院機構改革涉及地方性法規、政府規章規定的行政機關職責調整問題作出決定的，也應當按照上述規定執行。
