[ 翟峰 ]——(2023-3-31) / 已閱2677次
以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)地方環(huán)保立法
¬ ——對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組就地方污染防治立法的重要強(qiáng)調(diào)之探
•翟 峰
摘 要：早在2019年4月，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在檢查四川水污染防治法實(shí)施情況時(shí)特別作出的“要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央決策部署”“要因地制宜加強(qiáng)地方立法，對(duì)污染防治作出更加精準(zhǔn)細(xì)化、更有針對(duì)性和可操作性的規(guī)定”等重要強(qiáng)調(diào)，對(duì)全國(guó)各地設(shè)區(qū)市結(jié)合本地實(shí)情完善地方環(huán)保法規(guī)制度和健全本地環(huán)保法規(guī)，應(yīng)該是有著重要的指導(dǎo)意義的！
關(guān)鍵詞：地方環(huán)保立法 指導(dǎo)意義 探析
筆者早在《人大研究》雜志2019年第4期發(fā)表的《立法法修訂后設(shè)區(qū)的市“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”立法綜述》一文中曾這樣寫(xiě)道：“認(rèn)真總結(jié)立法法修訂后設(shè)區(qū)的市在‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理’方面的立法之成效，對(duì)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于‘以人民為中心’的立法理念，始終堅(jiān)持把惠民作為其價(jià)值取向，無(wú)疑具有積極意義”。同理，認(rèn)真總結(jié)立法法修訂后設(shè)區(qū)的市在“環(huán)境保護(hù)”方面的立法之成效，對(duì)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“以人民為中心”的立法理念，始終堅(jiān)持把惠民作為其價(jià)值取向，同樣是“無(wú)疑具有積極意義”的。
而筆者的上述認(rèn)知，即是在學(xué)習(xí)體會(huì)2019年4月8日至11日時(shí)任中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)率全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在檢查四川水污染防治法實(shí)施情況時(shí)特別作出的“要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央決策部署”“要因地制宜加強(qiáng)地方立法，對(duì)污染防治作出更加精準(zhǔn)細(xì)化、更有針對(duì)性和可操作性的規(guī)定”等重要強(qiáng)調(diào)之后，而切實(shí)感悟到的。筆者不僅有此感悟，而且認(rèn)為，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)地方立法，理應(yīng)成為當(dāng)前和今后全國(guó)各地設(shè)區(qū)市結(jié)合本地實(shí)情完善地方環(huán)保法規(guī)制度和健全本地環(huán)保法規(guī)時(shí)即須遵循的重要準(zhǔn)則！
我們知道，在我國(guó)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中，全面依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的基本方式和可靠保障。而隨著2015年3月修訂的立法法施行以來(lái)，不僅大規(guī)模地?cái)U(kuò)大了我國(guó)設(shè)區(qū)市所享有的地方環(huán)境立法的主體范圍，而且亦為我國(guó)的全面依法治國(guó)，開(kāi)辟了一條地方立法善治的通途。
而尤為值得一提的是，2015年3月修訂的立法法，對(duì)設(shè)區(qū)市賦予的可對(duì)“環(huán)境保護(hù)”事項(xiàng)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的這項(xiàng)法定權(quán)利，應(yīng)該說(shuō)是當(dāng)時(shí)一直到2023年3月立法法的再次修正的這些年來(lái)，乃至今后的多年，全國(guó)各地設(shè)區(qū)市全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和中共中央決策部署的重要體現(xiàn)之一。
由此可見(jiàn)，2015年3月修訂的立法法，對(duì)設(shè)區(qū)市制定環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)這項(xiàng)權(quán)利的賦予，既是落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)精神的重大舉措，又是我國(guó)環(huán)境保護(hù)地方立法向“良法善治”方向邁出的堅(jiān)實(shí)而又富有成效的一步。
由于地方環(huán)保立法的“良法善治”而決定了地方環(huán)保法治的效益導(dǎo)向，所以其不僅與我國(guó)各地環(huán)保依法治理的基本目標(biāo)和任務(wù)趨相一致，而與我國(guó)環(huán)保的基本制度亦趨相一致。然而，由于我國(guó)各地的環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、民眾訴求等存在很大差異，故而其環(huán)保具體制度暨操作規(guī)則亦可能存在一定差異。例如，河流上游地區(qū)的設(shè)區(qū)市在環(huán)保立法中一般采用較嚴(yán)格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，而大氣擴(kuò)散條件差的設(shè)區(qū)市即在立法中多限制其高污染行業(yè)發(fā)展。故此，新立法法施行以來(lái)，設(shè)區(qū)市一般皆是根據(jù)各自的生態(tài)資源條件、環(huán)境保護(hù)狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和社會(huì)基本形勢(shì)等，因地制宜地在制定其地方環(huán)保法規(guī)。
在2015年3月修訂的立法法公布實(shí)施前，當(dāng)時(shí)僅限于省級(jí)人大和少數(shù)規(guī)模較大的城市享有地方立法權(quán)。然而，當(dāng)時(shí)其已出臺(tái)的環(huán)保地方性法規(guī)，仍然在環(huán)保工作中發(fā)揮了較為重要之作用。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》在違法處罰額度等方面的規(guī)定，就極大地促進(jìn)了深圳環(huán)保工作的開(kāi)展。而2015年3月修訂的立法法公布施行后，全國(guó)各地設(shè)區(qū)市的環(huán)保立法，不僅為全國(guó)性環(huán)保法律和省級(jí)環(huán)保法規(guī)的制定與完善提供了可供參考之經(jīng)驗(yàn)，而且亦為其在此后多年完善新環(huán)保法中的部分法律制度提供了可供參考之借鑒——
如新環(huán)保法第26條明確，國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。對(duì)于地方設(shè)區(qū)市來(lái)說(shuō)，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定是其在地方環(huán)保立法中落實(shí)這一制度的關(guān)鍵。此前，雖然一些地方也制定了相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，但實(shí)際上既是其地方政府自行制定，又尚未形成強(qiáng)制性地地方法規(guī)性規(guī)定，因而對(duì)其地方環(huán)境質(zhì)量的改善并未起到較大的的促進(jìn)作用。
故此，新環(huán)保法實(shí)施后，全國(guó)各地設(shè)區(qū)市以地方立法形式明確其地方環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)須以國(guó)家環(huán)保法律為準(zhǔn)以確保其環(huán)保目標(biāo)和執(zhí)行力的剛性，從而既避免了地方環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)在地方政府框架內(nèi)空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象發(fā)生，又確保了新環(huán)保法在本地的順利施行。
又如，新環(huán)保法第6條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。但如何負(fù)責(zé)法律規(guī)定并不具體，這很可能導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量地方政府責(zé)任制的落空。故此，新環(huán)保法實(shí)施后，全國(guó)各地設(shè)區(qū)市以地方立法形式明確規(guī)定本地政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的方式、程序和后果，既使環(huán)境質(zhì)量的地方政府責(zé)任制成為了具有明確操作標(biāo)準(zhǔn)和程序的制度，又助推了地方人大對(duì)其依法監(jiān)督的落實(shí)。
再如，隨著新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境宣傳教育、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、環(huán)境信息公開(kāi)、公眾參與等制度作的相關(guān)系列規(guī)定，從而既在總體上形成了較為完善的環(huán)保法律制度框架體系，又為全國(guó)各地設(shè)區(qū)市結(jié)合本地實(shí)際情況以地方立法形式制定其相應(yīng)詳盡的操作規(guī)則而提供了更為明確的導(dǎo)向性標(biāo)準(zhǔn)和具體實(shí)施空間。
而在新環(huán)保法中尚未體現(xiàn)的諸如環(huán)境征收、排污權(quán)交易等制度的法律立法空白，亦正好為全國(guó)各地設(shè)區(qū)市結(jié)合本地實(shí)際情況創(chuàng)設(shè)符合實(shí)情的地方環(huán)保法規(guī)制度留下了有一定針對(duì)性的創(chuàng)新余地。
再?gòu)男颅h(huán)保法規(guī)定的大環(huán)保范疇來(lái)看，由于其既包括了與大氣、水、土地等有關(guān)的污染防治、生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)等特定范疇，又包括了大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等具體范圍。故此，近幾年全國(guó)各地設(shè)區(qū)市的環(huán)保立法，無(wú)論是站在理論探索角度，還是站在具體踐行層面，皆既包括水污染防治、水資源管理、土地管理、濕地保護(hù)、污染物排放管理、飲用水源保護(hù)、大氣污染防治、固體廢棄物污染防治、噪聲防治、機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治、城市餐飲業(yè)廚余垃圾處理、城鄉(xiāng)居民生活垃圾管理、垃圾分類(lèi)無(wú)害化處理和國(guó)家機(jī)關(guān)節(jié)能節(jié)約等方面，又包括對(duì)生物與非生物資源的保育、保存與維護(hù)暨人文遺跡、古建筑群落等人文生態(tài)環(huán)保等方面。
再?gòu)男颅h(huán)保法規(guī)定的環(huán)保法律屬性來(lái)看，由于環(huán)保屬地方事務(wù)，故而地方各級(jí)政府即應(yīng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。可見(jiàn)，因環(huán)保法之屬性屬地方事權(quán)而由設(shè)區(qū)市來(lái)制定環(huán)保地方法規(guī)，這不僅在邏輯上講得通，而且在制定改善地方環(huán)境質(zhì)量的地方環(huán)保法規(guī)的具體實(shí)踐上也是行得通的。故此，設(shè)區(qū)市的地方立法只要堅(jiān)持“不抵觸、有特色、可執(zhí)行”的“三原則”，并做到“立足于解決地方環(huán)保實(shí)際問(wèn)題”，就不僅不會(huì)出現(xiàn)環(huán)保立法上的質(zhì)量問(wèn)題，而且其制定出著力于改善地方環(huán)境質(zhì)量的地方環(huán)保法規(guī)也并非是一句空話(huà)。
據(jù)此，從2015年3月新立法法賦予全國(guó)設(shè)區(qū)市享有地方立法權(quán)以來(lái)，不少設(shè)區(qū)市在按“不抵觸、有特色、可執(zhí)行”的“地方立法三原則”和根據(jù)本地突出環(huán)境問(wèn)題暨本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際而制定本地環(huán)保法規(guī)方面，確實(shí)已經(jīng)取得了一定的階段性成果。
鑒此，近些年召開(kāi)的第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)，不僅對(duì)包括環(huán)保立法在內(nèi)的地方立法所取得的階段性成果予以了充分肯定，而且對(duì)地方環(huán)保立法寄予了“堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)地方立法，旗幟鮮明講政治”“從黨和國(guó)家大局出發(fā)，結(jié)合地方實(shí)際加強(qiáng)‘加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法’等重點(diǎn)領(lǐng)域的地方立法”“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，健全發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的地方立法工作機(jī)制”等期望。
故此，筆者認(rèn)為：全國(guó)設(shè)區(qū)市要真正做到切實(shí)按第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)市地方立法“寄予的期望”去做，即須在結(jié)合本地實(shí)情創(chuàng)設(shè)地方環(huán)保法規(guī)制度和制定本地環(huán)保法規(guī)時(shí)，認(rèn)真按全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在檢查四川水污染防治法實(shí)施情況時(shí)特別作出的“要因地制宜加強(qiáng)地方立法，對(duì)污染防治作出更加精準(zhǔn)細(xì)化、更有針對(duì)性和可操作性的規(guī)定”這一重要強(qiáng)調(diào)去落實(shí)。而只有這樣，才能做到——既能夠很好地回應(yīng)本地人大代表、政協(xié)委員和廣大人民群眾對(duì)美好生活的強(qiáng)烈呼聲，又能夠切實(shí)推動(dòng)本地突出環(huán)境污染問(wèn)題的整治，特別是推動(dòng)以法治的方式規(guī)范和促進(jìn)本地民生領(lǐng)域嚴(yán)重環(huán)境污染問(wèn)題的解決。
作者翟峰曾長(zhǎng)期從事地方人大工作，系四川省十至十二屆人大代表、廣元市四至六屆人大常委會(huì)委員、市四至五屆人大常委會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境資源保護(hù)工作委員會(huì)主任，多年堅(jiān)持人大制度理論、人大代表履職、民主法治建設(shè)、民主政治協(xié)商等方面的專(zhuān)題調(diào)查和研究，多次參與地方立法的調(diào)研和統(tǒng)稿工作，數(shù)十次參與相關(guān)方面的講座培訓(xùn)活動(dòng)；曾獲人民日?qǐng)?bào)理論征文獎(jiǎng)、中國(guó)人大制度理論征文獎(jiǎng)、民主黨派中央調(diào)研成果獎(jiǎng)、中國(guó)人大新聞獎(jiǎng)一等獎(jiǎng)等獎(jiǎng)項(xiàng)。
