[ 劉益華 ]——(2005-7-20) / 已閱19793次
一個立法項目，做出一個立法決策之后，只要能順利完成起草工作，法案的通過一般不成問題，對于已提交審議的法案很少做大的實質性變動，而且表決的程序也是采取對法案的整體表決而不是逐條表決的方式”，即“使得決定法案命運的階段前移，正式立法階段更側重于儀式性，而立法準備階段卻不知不覺起到了實質性的決定作用”。 而現階段我國大部分立法草案皆有國務院及其部門提出，實際人大“橡皮圖章”的尷尬地位已經將立法的主戰場從人大會場轉移到了行政內閣中。而我們討論“立法尋租”問題其實也主要是在討論“行政立法尋租”的問題。因此，在當前的政治現實狀況下，要解決“立法尋租”問題，重點是做好立法準備過程中的透明公開。也就是在法案形成草案提交審議表決之前的過程中要透明公開。具體來說，有以下幾點：
（一）立法動議過程公開，人大政府在制定立法規劃時，應該盡量聽取不同階層人民的聲音，將最緊迫，人民最關心的議題列入規劃中，立法規劃應該向全社會公布，接受社會討論，要建立系統化的立法文件公開制度，擴大立法文件的公開的范圍，要保證公民可以及時了解國家最新的立法意圖和立法動態。
（二）立法草案的形成過程公開，反對部門的“閉門造車”行為。因為前述原因，立法草案實際上起到了決定性作用，因此它的出臺不能有絲毫馬虎。立法草案的提出，應該盡量征集社會的意見，特別是專家和法律工作者的意見，1982年以來我們國家有近十部重要法律采取了公布草案，由全社會廣泛討論的做法。 應該盡量減少部門提出草案的機會，走出“自己立法自己執行”的困境。另外對于學者所呼吁的“立法草案招標制”也是一個值得嘗試的舉措。
（三）立法聽證制度。立法聽證制度是在現行政治體制下最大程度保證立法質量，保證社會各階層權益的唯一途徑。在立法上的一系列溝通與協商方式中，立法聽證最為剛性，最為民主。通過聽取立法過程忠可能涉及到的利害關系雙發或者多方的陳述和辯論，一方面國家立法機關可以借此機會對即將制定的法律的成本、將會取得的實效、法律實施的阻力等問題進行充分評估，另一方面不同利益集團之間的矛盾與沖突也可以在此得到化解、協調、妥協。 聽證制度是立法民主的重要表現之一，同時也是立法民主的重要保障。但值得警惕的是，如果得不到科學的權力配置設計，聽證制度很可能僅僅流于形式，現在社會深惡痛絕的“逢聽必漲”的情況，就是一種典型的形式主義做法，其主要原因就在于聽證和決策過程的脫節，聽證制度無法對決策者起到有效的制約。
“立法尋租”活動是社會綜合作用的產物，需要各個方面共同配合，來根治這一頑疾。就現行政治制度而言，特提出以下幾點可能適用的遠景方案：
（一）放寬新聞審查制度，要加強新聞媒體對國家立法活動的宣傳和監督，要通過媒體使國家立法活動暴露在陽光之下，亦即所謂的“陽光立法”。
立法活動本身并無秘密性可言，理應接受公眾的監督，只有徹底的公開，才能有有力的監督，最近由新聞媒體不斷披露的關于有關部門爭權奪利，控制立法主導權的報道是個很好的開端。就是要讓這些部門暴露于公眾視野中，接受公眾批評和譴責。只有這樣，才能使一些不合法不合理的行為受到監控，并且因此得到糾正。對于國家的立法活動和草案，應該允許人們在新聞媒體上公開自由的發表意見和看法，并且應該有一套完善的信息反饋制度，以使民間的聲音及時傳達上去，以便立法者做出恰當的選擇。新聞媒體負有溝通民眾和立法者的重任。
（二）對于現行人民代表大會代表的組成可以做適當調整，要讓人民代表大會真正具有廣泛的代表性，讓各個階層都能有它們的立法代言人，以平衡各方利益。同時應該充分發揮各種協會和群眾團體的作用，要形成一種可持續的公開的立法干預，讓政權外的各種群體的利益都可能得到保障。
另外，從我國現階段的情況看，人民代表在名義上已經具有相當大的廣泛性，但我們都很清楚，國家權力機關及其組成人員事實上是缺乏選舉基礎的，所謂的“從群眾中來，到群眾中去”的理念并沒有得到落實，這些所謂的各界代表，基本上都是“養尊處優”，超然于人民之上的，特別是那些社會低階層的代表，基本上已經脫離它所代表的群體。因此如何更有效的加強人民代表和人民之間的聯系和溝通，讓他們確實真正的聽到基層民眾的呼聲，并愿意為其爭取最大化利益，則是我們確切需要做的事情。
（三）構筑違憲審查制度，“違憲審查”也是學術界的一大熱點，呼吁了這么多年也不見有什么動向。現行的“抽象行政行為不可訴”的規定無疑是地方、權力部門“立法尋租”的一種保護傘，只有讓法規規章接受司法審查，通過司法程序來監督地方、權力部門的立法“圈利”活動，用公權力去干預公權力顯然比用民眾去干預公權力有力得多。
注釋：
⑴崔卓蘭，于立深《行政規章研究》．長春：吉林人民出版社2000年．P326。
⑵周林彬《法律經濟學論綱》．北京：北京大學出版社1998年．P 317。
⑶這里的“立法”采用《立法法》的范圍。《立法法》第二條規定：法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。
⑷程遠《千呼萬喚始出來 燃油稅為何難產》，載于《經濟日報》2004年7月30日
⑸林光《發改委、商務部再議開征燃油稅 各方利益的博弈》，載于《21世紀經濟報道》2004年9月2日
⑹李克杰《反壟斷立法主導權之爭背后的利益訴求》，載于《國際在線》2005年1月12日
⑺楊濤《解讀中國反壟斷法立法：三個和尚為何沒有水喝》，載于《中國青年報》2005年1月13日
⑻《計算機軟件保護條例》第二十四條規定：“除《中華人民共和國著作權法》、本條例或者其他法律、行政法規另有規定外，未經軟件著作權人許可，有下列侵權行為的，應當根據情況，承擔停止侵害；消除影響、“賠禮道歉、賠償損失等民事責任；同時損害社會公共利益的，由著作權行政管理部門責令停止侵權行為，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權復制品，可以并處罰款；情節嚴重的，著作權行政管理部門并可以沒收主要用于制作侵權復制品的材料、工具、設備等；觸犯刑律的，依照刑法關于侵犯著作權罪、銷售侵權復制品罪的規定，依法追究刑事責任： (一) 復制或者部分復制著作權人的軟件的；(二) 向公眾發行、出租、通過信息網絡傳播著作權人的軟件的； (三) 故意避開或者破壞著作權人為保護其軟件著作權而采取的技術措施的； (四) 故意刪除或者改變軟件權利管理電子信息的； (五) 轉讓或者許可他人行使著作權人的軟件著作權的。 有前款第(一)項或者第(二)項行為的，可以并處每件100元或者貨值金額5倍以下的罰款；有前款第(三)項、第(四)項或者第(五)項行為的，可以并處5萬元以下的罰款。”
⑼俞梅蓀 王俊秀 方興東 趙巖《立法的社會論爭和民間游說與司法互動―我國憲政民主制度的新嘗試》，載于《新浪科技》http://tech.sina.com.cn/it/e/2003-03-06/1327169922.shtml
⑽王以超《從執法尋租到立法尋租：〈軟件條例〉的背后》，載于《財經》2003年1月6日
⑾崔卓蘭，于立深《行政規章的經濟分析》．吉林大學社會科學學報 1999年第5期
⑿湯嘯天《立法民主與立法質量》．探索與爭鳴 1999年第4期
⒀崔卓蘭，于立深《行政規章研究》．長春：吉林人民出版社2000年．P327。
⒁范頌九《美國利益集團游說月費一億美元》，載于《人民日報》1998年3月9日
⒂李文發《完善行政立法對行政權力制約的探析》．探索與爭鳴 2004年第2期
⒃法任飛 何敏《代議制下的公眾與立法》．人大研究 2004年第6期
⒄這十部重要法律是憲法、香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法、行政訴訟法、集會游行示威法、全民所有制工業企業法、土地管理法、村民委員會組織法、合同法、婚姻法。王春光《民眾參與立法是法的正當性之基礎》．法學雜志 2002年第2期
⒅王春光《民眾參與立法是法的正當性之基礎》．法學雜志 2002年第2期
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