[ 劉顯桂 ]——(2005-9-19) / 已閱24905次
工商行政管理機關行政強制執(zhí)行問題的探討
湖南省永興縣工商局 劉顯桂
工商行政管理機關作為國家行政管理的職能部門，其行政職權的行使和行政職責的履行必須以國家強制為保障。針對形形色色的違反市場管理法律法規(guī)的行為，工商行政管理機關必須以國家強制對其進行規(guī)范以保障維護市場經(jīng)濟秩序的監(jiān)管行為的有序進行，行政強制執(zhí)行的有效實現(xiàn)是工商行政管理機關實施行政管理、實現(xiàn)行政目的、保證行政效率的有效手段。另一方面，行政強制行為涉及對公民的人身權和財產(chǎn)權的限制，并有很強的強制性和即時性，易對公民、法人及其他經(jīng)濟組織的合法益造成侵害，建立和完善行政強制執(zhí)行法律制度，規(guī)范和確保行政強制執(zhí)行，既是依法行政的需要，也是保護公民、法人和其他經(jīng)濟組織合法權益的需要。本文從提高行政執(zhí)法效能的角度，探討工商行政管理行政強制執(zhí)行問題。
一、行政強制和行政強制執(zhí)行
行政強制，是指行政主體為實現(xiàn)一定的行政目的，保障行政管理的順利進行，對行政相對方人身及財產(chǎn)自由、行為等采取的強制性的具體行政行為的總和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、對涉嫌違法行為采取暫時控制性的強制措施、對違法行為的行政處罰等。
行政強制執(zhí)行，是指公民、法人和其他組織拒不履行法律規(guī)定作為或不作為的義務和行政決定設定的新的義務，行政機關或人民法院依法采取強制措施，迫使其履行義務的具體行政行為。
行政強制執(zhí)行的特征：
1、行政強制執(zhí)行的前提：行政強制執(zhí)行以行政相對方不履行法律規(guī)定的義務和行政機關依法設定的新的義務為前提。
2、行政強制執(zhí)行的主體：根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，行政強制執(zhí)行的主體有兩類，一種是行政機關依照法律、法規(guī)的授權對行政相對方直接采取強制執(zhí)行措施，另一種由行政機關向人民法院提出強制執(zhí)行申請，由人民法院執(zhí)行。
3、行政強制執(zhí)行的客體：行政強制執(zhí)行的客體可以是物，也可以是行為，還可以是人。
4、行政強制執(zhí)行不允許進行執(zhí)行和解。所謂執(zhí)行和解就是指在指執(zhí)行過程中，申請執(zhí)行人和被申請執(zhí)行人自愿協(xié)商，達成協(xié)議，解決爭議，從而終結執(zhí)行程序。在民事強制執(zhí)行中，執(zhí)行和解是法律允許的，但是行政強制執(zhí)行，法律則不允許執(zhí)行和解。
行政強制是推進行政監(jiān)管的重要手段，行政強制執(zhí)行是實施行政強制的根本保障，我國現(xiàn)行的行政強制制度是以申請法院強制執(zhí)行為主，行政機關自己直接執(zhí)行為輔的制度，工商行政管理機關直接強制執(zhí)行只有加處罰，有條件地將查封、扣押財物拍賣抵繳罰款，個別規(guī)章規(guī)定對拒絕、拒絕行政監(jiān)督行為實施處罰等少量的措施。
二、工商行政管理行政強制執(zhí)行中的困惑和問題
工商行政管理機關肩負著監(jiān)管市場的重要職責，為預防、制止或控制危害市場經(jīng)濟秩序的違法行為的發(fā)生，必須確保其行政強制行為的有效實施。筆者作為工商行政管理機關的基層執(zhí)法人員，在實際的執(zhí)法中，感到行政強制執(zhí)行難，困擾著工商行政管理職能的履行，行政強制執(zhí)行在制度上和實踐中存在一些問題。
1、行政強制措施的設定權不明確。設定工商行政管理行政強制措施的有法律、法規(guī)和規(guī)章，在部門規(guī)章中設定行政強制措施的比較多，行政機關的權力是國家賦予的，行政強制措施作為行政機關重要的職權，在部門規(guī)章中自我設定行政強制措施顯得有些尷尬，如國家工商局頒布的《工商行政管理暫行規(guī)定》第四十三條第二款關于對拒不執(zhí)行有關暫停銷售，聽侯檢查，不得轉移、隱匿、銷毀有關財物命令的，工商行政管理機關可以視情節(jié)給予處罰的規(guī)定，在實際執(zhí)行中就感到有些名不正言不順，而且在這樣一部規(guī)章中的條款能否作為執(zhí)罰的依據(jù)尚待商榷。對拒絕、抗拒工商行政管理的給予直接制裁，具有少數(shù)部門規(guī)章中有規(guī)定，法律、法規(guī)一般都沒有給工商行政管理機關設定該項權利。這種由部門規(guī)章自行設定行政強制執(zhí)行措施做法，使行政機關行政強制權大打折扣。
2、行政強制的設置零亂。工商行政管理是一個綜合性的市場管理部門，涉及法律法規(guī)多，工商行政管理的行政強制措施的設定散見于多個法律、法規(guī)和規(guī)章，由于不同法律、法規(guī)、規(guī)章制定的時期和背景的不同，貫穿了不同的立法理念，因此而造成對違反市場秩序的行為，因主體的不同，違反的法律不同，而依法能夠采取的行政強制措施不一致。這種不一致不但沒有必要，而且又易造成實際運用的差錯。如屬于《企業(yè)法人登記管理條例》規(guī)范登記管理的企業(yè)，如抗拒監(jiān)督檢查，工商行政管理機關則可以依據(jù)《企業(yè)法人登記管理條例實施細則》給予處罰，對工商行政管理行政處罰不自覺繳罰沒款的，可以依據(jù)該細則通知銀行，予以劃撥。其他性質企業(yè)的登記管理法規(guī)無此類規(guī)定，現(xiàn)在按《企業(yè)法人登記管理條例》登記的企業(yè)已很少，更多的是公司類企業(yè)，而《公司登記管理條例》卻沒有似的規(guī)定；《打擊投機倒把暫行條例》設定了查封、扣留、凍結銀行帳號、強制劃撥銀行存款等行政強制措施；《無照經(jīng)營取締辦法》、《產(chǎn)品質量法》、《商標法》設定了查封、扣留的財物的行政強制權，《反不正當競爭法》設定了
對抗拒執(zhí)法的處罰權，但對拒絕監(jiān)督檢查的予處罰的規(guī)定不全面。大量其他法律、法規(guī)很少有查封、扣留、凍結銀行帳號、銀行劃撥、對拒絕和抗拒監(jiān)督檢查行為給予處罰等很有必要的行政強制權的設定。《銀行法》實施后，實際廢止了工商行政管理機關由規(guī)章賦予的銀行凍結、銀行劃撥的強制執(zhí)行權。面對如此零散、零亂的行政強制權的設定和或強或弱的行政強制權，執(zhí)法人員容易憑經(jīng)驗、憑感覺、憑需要而不是根據(jù)法律、法規(guī)采取相應的行政強制措施，造成亂作為。
3、行政強制行為缺乏應有的法律的保障。如工商行政管理機關依法行使職權，有關當事人應當接受和給予協(xié)助，但在實踐中拒絕檢查、抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生，實際中登記保全、封存、
查封等行政強制措施無法正常實施，對此有關法律沒有賦予工商行政管理機關對抗拒監(jiān)督檢查行為直接給予制裁的權力，面對這類情況的違法行為，執(zhí)法人員束手無策、望洋興嘆，使監(jiān)管無法進行。雖然法律規(guī)定對抗拒、阻礙依法執(zhí)行公務的，可以移送公安機關依據(jù)治安管理條例處罰，但在行政執(zhí)法實踐中行政機關感到這種“移送”是那么的“遙遠”，只能是“望梅止渴”。對沒有實施暴力的拒絕、抗拒監(jiān)督檢查行為，如其移交公安機關處罰，不如同時賦予行政機關直接處罰權力，由行政機關直接依法制裁。另外，現(xiàn)行的工商行政管理機關直接強制執(zhí)行的手段軟弱，很難
實現(xiàn)行政強制執(zhí)行的終結。
4、行政強制的“軟”也在一定程度上導致行政強制的“濫”。由于工商行政管理機關行政強制執(zhí)行的局限性和客觀因素造成的行政決定的執(zhí)行難，行政執(zhí)法人員為了實現(xiàn)行政目的，正門行不通，走偏門強行推進，這種做法在我們這樣一個人治氣氛較濃的國家的實踐中顯得十分湊效。這就可能造成了行政執(zhí)法人員行政強制思想上的錯位和手段上的不規(guī)范。如工商行政管理機關經(jīng)常參加的地方政府慣用的組織多個行政機關(甚至包括非行政機關)開展的集中整治行動，就是因為行政機關的強制執(zhí)行的手段有限，只有靠多部門、多人員的氣勢強力推進行政監(jiān)督，在這樣的整治行動中，往往強調的是結果，而不顧過程，其中的方式和手段能否確保依法行使是可想而知的。另一方面，行政強制的“軟”使行政處罰變成“行政協(xié)商”，處罰也流行了“折扣”，因而行政執(zhí)法中常常出現(xiàn)討價還價的場面，失去了法律的尊嚴。
5、申請法院強制執(zhí)行不暢。申請法院強制執(zhí)行作行政機關最終最有力的強制執(zhí)行手段，在實踐中存在不少問題，一是程序繁瑣，時間長，特別是申請法院強制執(zhí)行需在行政決定的法定起訴期限屆后(一般三個月后)，時間拉得過長，容易造成執(zhí)行難，影響行政效率；二是法院在處理行政強制執(zhí)行案件中隨意性較大，也不能保證行政決定執(zhí)行的及時和到位，有時客觀上實行了執(zhí)行和解；三是由于部門利益，法院向行政機關收取費用，申請強制執(zhí)行還可能增加行政機關額外開支，行政成本的增加造成行政機關往往不愿向法院申請強制執(zhí)行，還不如用“土辦法”好。
6、行政處罰文書的有效性與申請強制執(zhí)行的矛盾。依據(jù)《行政處罰法》，行政處罰文書一經(jīng)下達就是有效的法律文書，當事人應當在規(guī)定的期限內自覺履行，當事人對行政處罰不服申請行政復議或是提起訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行。按照《行政處罰法》，當事人逾期不履行行政處罰決定，行政機關主要依靠申請法院強制執(zhí)行。然而，《行政訴訟法》第六十六條：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在規(guī)定期間不提訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行”，這就意味著
行政機關實施行政處罰必須在處罰決定送達之日起三個月后才能申請法院強制執(zhí)行，這顯然不利于對違法行為的及時制止和查處，其負面影響是顯而易見的，并可能造成違法行為的延續(xù)危害和違法者逃逸處罰。同時，行政機關為了確保行政處罰的實施，一般都作出了對到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)數(shù)額的百分之三加處罰款的決定，三個月后申請法院強制執(zhí)行，處罰金額翻了兩番，使本來 就難以執(zhí)行的案件增加了更大的難度，在實際中加處罰一般也難以兌現(xiàn)，這樣又失去了法律文書的嚴肅性。申請行政復議或提起訴訟不中止行政處罰的執(zhí)行，與《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定產(chǎn)生矛盾，《行政訴訟法》的這一規(guī)定，在一定的期限否定了行政機關行政決定的有效性，剝奪了《行政處罰法》賦予行政機關可申請法院強制執(zhí)行的權利。筆者認為，《行政訴訟法》這一規(guī)定的立法目的是為了保護行政相對方的合法權益，而客觀上是放縱了違法者，違法者違法得不到及時查處，侵害了更多人的權益，背離了立法者的本意。
針對工商行政管理行政強制執(zhí)行的諸多問題，應本著有利于實現(xiàn)行政目的，保障有效實施行政管理，提高行政管理的效率和質量，規(guī)范行政強制行為，從而有效地維護市場經(jīng)濟秩序和更好地保護公民、法人和其他組織合法權益的指導思想，從法律制度入手，按照行政強制法定的原則(由法律設定強制執(zhí)行措施)，盡快制定行政強制執(zhí)法和工商行政管理組織法，明確賦予與工商行政管理職能相適應的行政強制執(zhí)行權，對長期肩負著整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序重任的工商行政管理機關，在權力上要給足，在使用上要從嚴，產(chǎn)生后果的責任要分明。從理順行政強執(zhí)行機制入手，研究必要的法律規(guī)范，加強公安機關對行政機關依法行使職權的保護，堅決打擊拒絕、抗拒行政執(zhí)法的行為，增強法院強制執(zhí)行的力度和申請法院強制執(zhí)行的可操作性，可探索建立專門的行政強制執(zhí)行機構，集中行使行政強制執(zhí)行權。從規(guī)范行政執(zhí)法人員行為入手，強調依法行政，嚴禁過多過濫使用行政強制權，在實施行政強制之前，只要情況允許，行政機關應當先采取一般管理手段解決，然后才考慮行政強制，要解決行政管理手段單一的問題，拓寬行政管理方式，少動用行政強制手段，強調、鼓勵和說服自覺履行；一旦申請法院執(zhí)行，要積極配合法院，及時掌握違法者的經(jīng)營動向和資產(chǎn)情況，為法院提供執(zhí)行信息。
