[ 陳光 ]——(2005-9-22) / 已閱26768次
對“杜寶良事件”的法律評析
陳 光
(中國政法大學 民商經濟法學院 ,北京 102249)
308天，105次交通違章，被罰款10500元。杜寶良,一位外地來京以賣菜為生的小販因此在北京成了"名人”。他的事情不僅被報紙整版地報道,還被社會各界冠以“杜寶良事件”從各種角度進行討論。“杜寶良事件”作為一個在北京具有普遍性的社會現象，其中折射出來的社會問題是很豐富的，但其歸根到底就是一個行政處罰的問題。筆者擬從行政法學的角度對“杜寶良事件”作一些有益的探討。
交通管理部門進行交通執法，并對道路交通違法行為進行處罰，屬于行政處罰的范疇。其執法目的和處罰程序不僅要遵守道路交通法律法規的相關規定，還必須符合《行政處罰法》的原則要求，保證執法目的和處罰程序均具有正當性。
筆者以為，北京公安機關交通管理部門在對杜寶良實施行政處罰的執法過程中，的確存在著許多瑕疵。杜寶良105次違法均屬同一違法情節、發生在同一地點且持續時間較長，而交警部門利用“電子眼”對違法行為拍攝后就自動生成了處罰結果，卻沒有及時提醒或警告違法司機，使同一違法行為長期、持續且反復發生。雖然違法者最終受到嚴厲處罰，卻嚴重違背了行政處罰的目的和行政處罰的諸多原則。
行政處罰的目的是為了有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，同時也是為了對違法者予以懲戒和教育，使其以后不再犯。違法100多次卻沒有得到糾正，根本談不上有效實施行政管理，維護交通秩序；違法者違法100多次卻不知執法機關已經對自己做出的行政處罰決定，很難說能對違法者起到懲戒、教育作用。所以，105次的行政處罰，很難說其體現了行政處罰的目的。
我國的《行政處罰法》規定我國的行政處罰原則包括處罰法定的原則。處罰法定原則的內容包括被處罰行為的法定性。其含義是，行政處罰的實施必須有法律、法規或者規章為依據。法無明文規定不處罰。凡法律、法規或者規章未規定予以行政處罰的行為，均不受行政處罰。《中華人民共和國道路交通安全法》第25條明確規定：“全國實行統一的道路交通信號。交通信號、交通標志、交通標線的設置應當符合道路交通安全、暢通的要求和國家標準，并保持清晰、醒目、明確、完好。增設、調換、更新限制性的交通信號，應當提前向社會公告、廣泛進行宣傳。”西單交通隊對杜寶良實施行政處罰所依據的交通標志并不是國家標準規定的禁行標志，因此該標志屬無效標志；依據這一標志而作出的行政處罰也應是錯誤的。
處罰法定的原則還包括處罰的程序法定。其內容包括，實施行政處罰，不僅要求實體合法，而且還必須程序合法。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。我國的行政處罰決定程序包括簡易程序和一般程序。適用簡易程序必須符合一定的條件：違法事實確鑿；有法定依據；較小數額的罰款（對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款）或警告。可見“杜寶良案”應適用一般程序。在一般程序中，行政機關在決定實施行政處罰需要向當事人說明理由并告知權利、聽取當事人陳述和申辯、送達行政處罰決定書。《行政處罰法》第31條規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。在作出行政處罰決定之前，未依法告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立。《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第107條第二款也規定：“公安機關交通管理部門及其交通警察發現機動車有未處理的違法行為記錄的，應當書面告知機動車所有人或者駕駛人，機動車所有人或者駕駛人應當按照告知的時間、地點接受處理。”308天，105次違章，違章者卻毫不知情，這本身就是交管部門在行政處罰中沒有執行法定程序的體現。西單交通隊對杜寶良的105次處罰中有81次處罰沒有出具書面處罰決定，同樣沒有履行法定“書面告知”義務，違反法定程序。 《行政處罰法》第40條規定，行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在7日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。在“杜寶良事件”中，交管部門105次處罰中沒有一次將行政處罰決定書送達當事人，這是對行政處罰法定程序的明顯違反。
《行政處罰法》第四條規定，行政處罰遵循公正、公開的原則。處罰公正的原則，亦稱“合理處罰”的原則。此原則與國外的比例原則類似，其內容包括：行政執法的目標應當是符合法律規定的目的，動機是良好的，不是為增加交警部門的收入而罰款，而是為了維護好交通管理秩序而罰款。這是目的上的考慮。第二，這種手段必須是必要的，有些手段可能無助于達到目標，那也不行。第三，在你的手段和目標之間，手段是相稱的，不能“用高射炮打蚊子”，不能“用牛刀來殺雞”。只要能達到法律意圖，那就盡可能采取對當事人比較有利的方式來處理。只要能維護交通秩序，就不必要采取高額的罰款。 105次違法處罰明顯缺乏執法人性化，違反了行政處罰的公正原則。105次違法，105次處罰，不合理。 比例原則是來自國外的一個原則，現在在中國已經普遍被接受了。大體來說，比例原則分這樣幾條要求，
《行政處罰法》第5條規定，實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。教育必須以處罰為后盾，教育也不能代替處罰。為了達到制止并預防違法的目的，對受處罰的違法行為，應在給予處罰時給予幫助教育，二者不可偏廢。105次的行政處罰有悖于《行政處罰法》所規定的教育與處罰相結合的原則。司機違法時，執法部門在處罰的同時還應該對司機進行教育，加強司機的守法觀念。作為執法部門，司機違法數十次時，完全有必要對其進行批評教育。所以說，杜寶良違法105次，而且被處罰105次，這明顯違背處罰與教育相結合的原則。很明顯這對于違法者來說只有“處罰”而沒有“教育”，有為執法而執法、為罰款而執法的嫌疑。
《行政處罰法》不僅在總則中確立了保障相對人權利的原則，而且有關行政處罰的設定、實施及其程序的規定，無一不體現著這一指導思想。保障相對人權利的原則實質上是由保障相對人陳述權、申辯權的原則和無救濟便無處罰的原則構成的。相對人對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權。交管部門在行政處罰的程序中對“告知義務”的違反，直接影響相對人陳述權、申辯權的行使，相對人的權利難以得到保障。
有人認為在“杜寶良事件”中交管機關在行政處罰中違反了一事不再罰的原則。筆者認為這種觀點有失偏頗。一事不再罰原則的內容包括，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰（《行政處罰法》第46條）。杜寶良的違章行為并不是同一行為，而是同一類行為，是同一個違法的主體，同樣的違法的情形，觸犯同樣的法律規則。
作者EMAIL：sunc9@163.com
