[ 王志彬 ]——(2005-10-10) / 已閱40758次
論憲法修改權及憲法修改程序的完善
王志彬
一 問題的提出/前言
自1954年《中華人民共和國憲法》誕生以來，我國憲法經歷了多次修改，包括1975年、1978年、1982年三次全面修改，1979年、1980年對1978年憲法的部分修改，1988年、1993年、1999年、2004年對1982年憲法的部分修改，每一次憲法修改，特別是對1982年憲法的四次修改都引起了法學界的廣泛關注，通過對修憲內容和意義的充分論述推動了相關理論的發展，取得了豐碩的成果。相比而言，我國學者對憲法修改權和修改程序研究不夠。我國修憲實踐如此豐富，為何會出現憲法修改權和修改程序缺乏研究的現象呢?我認為主要有以下三方面的原因：
（一）在憲法理論界，憲法程序問題沒有得到應有的重視。憲法程序在我國傳統的憲法學理論中并沒有作為一個必要的憲法范疇存在。１學者們總是把憲法程序附屬在相關制度基本理論之后作簡單介紹，很少有學者將憲法制定、修改、解釋、國家權力運作、公民憲法權利保護、憲法監督等程序加以系統化的研究，總結其價值和作用；而且，在我國現行憲法中作為程序法核心的訴訟程序缺失，更無憲事訴訟可言，也制約了憲法程序理論的研究。在此背景下，作為憲法程序一部分的修憲程序和與之相關的修憲權問題缺乏研究也是很正常的現象。
（二）憲法修改工具意識排斥對憲法修改權及修改程序的研究。憲法學者關注的焦點大都放在憲法學實體方面內容之上，并積極呼吁相應的研究成果寫入憲法，把憲法修改作為工具。加強憲法修改權和修改程序的研究，完善憲法修改理論，會增加修憲難度，“工具”變得復雜而難以隨意操作當然是憲法修改工具主義者所不愿接受的，因而自然會產生抵制憲法修改權和修改程序研究的心理。
（三）對憲法修改權和修改程序所體現的價值沒有清晰地認識。從當代中國民主建設的方面看，有一種重民主的實質和內容，而輕視民主的形式的傾向。２這種傾向反映在憲法價值研究的層面上，表現為對憲法實體內容中體現的保護人權、限制權力等實體正義價值的積極研究，而對憲法程序內容中體現的民主、效率等程序正義價值相對忽視。雖然有學者呼吁在思想上樹立程序正義理念，但對于此理念在憲法程序中具體如何體現卻鮮有論述，對憲法修改權和修改程序所體現的價值更加難以形成清晰認識，必然會造成研究動力不足。
因此，很有必要對憲法修改權和修改程序進行研究，發現其中體現的憲法價值，并豐富憲法修改權和修改程序理論，提出完善相應憲法規定的建議，促進其憲法價值的實現。
二 憲法修改的概念、原因和限制
憲法修改的概念、原因和限制是研究憲法修改權和憲法修改程序必須首先明確的基礎性問題。
（一） 憲法修改的概念
憲法修改的概念有狹義與廣義兩個層次，狹義的憲法修改是指，憲法正式施行以后，發現部分或全部規定與實際需要不相適應，由有權修改的機關依據特定的程序，對憲法的部分條文所作的重訂，修訂或者作部分的增刪等活動。而廣義的憲法修改除此種直接變動文本的方式外，還包括對憲法的“無形修改”，也就是通過憲法解釋、憲法慣例等方式，在不改變憲法文字的情況下，使憲法的涵義發生實際上的變化，這種情況也稱為“憲法的變遷”。３本文所討論的憲法修改是就其狹義而言的，也是以狹義憲法修改定義下的憲法修改權和憲法修改程序為研究內容的。
（二） 憲法修改的原因
憲法修改的原因是憲法修改權和修改程序產生的根本，憲法學者對憲法修改原因的認識比較一致，一般認為有客觀和主觀兩方面的原因：
第一，客觀原因，主要是指社會現實的發展變化。首先，社會生活中經濟因素的變化可能導致憲法的修改。其次，政治因素的相互作用，也會直接影響憲法的穩定性導致憲法的修改。這里所指的政治因素主要包括兩個方面：一是社會政治制度的變化，二是階級力量的對比關系的變化。
第二，主觀原因，主要是指由于受到人們認識能力的限制，制憲者在設計憲法時難免有考慮不周、預見不到之處。人們認識能力的提高和憲法規范缺陷的顯現會引起相應的憲法修改。可以從以下兩個方面說明：一是憲法理論的發展完善。二是憲法制定技術的原因使憲法制度設計存在瑕疵，憲法規范表述不準確，有的可以通過憲法解釋加以明確，有的則必須通過憲法修改加以完善。
（三） 憲法修改的限制
憲法修改是否存在一定的限制在理論上有兩種不同的觀點即否定論４和肯定論５。相比而言，肯定論更為可取，各國的憲法規定也證明確實有憲法修改限制的存在，這些限制主要包括：
一是憲法修改內容的限制。這是實行立憲政體國家的一種通行做法。各國對憲法修改內容的限制通常有以下幾種情況：第一，憲法的基本原則在修改上的限制；第二，共和政體在修改上的限制；第三，公民基本權利條款在修改上的限制；第四，修改憲法不得有損于國家主權和領土完整。6例如， 1949年制定的聯邦德國基本法第79條第3款規定：對本基本法的修正不得影響聯邦劃分為州，以及各州按原則參與立法的原則，或第1條和第20條所規定的原則。7
二是憲法修改時間的限制。有些國家的憲法規定非經一定時間不得修改憲法。例如，美國聯邦憲法就明確規定該憲法中幾種特殊條款，非遲至1808年以后不得修改。也有些國家的憲法規定每隔若干年修改一次，其時間間隔一般較長。例如，葡萄牙1991年憲法第82條規定，憲法每隔10年修改一次。
三是憲法修改的其他限制。有些國家的憲法規定在特定時期，即國家面臨危機的情況下，不得修改憲法。例如，法國憲法規定，在法國領土一部或全部被外國軍隊占領時，修憲程序不得著手或進行。此外，還有些國家的憲法規定修改方式8上的限制，主要是指禁止全面修改，但也不是絕對的，通常與時間限制相結合。例如，巴拉圭1940年憲法第94條規定憲法公布后10年內不得全面修改。
憲法要適應社會現實生活的顯著變化，體現人類認識能力的進步，因而憲法修改成為必然，憲法修改應當尊重憲法的根本精神和原則，維護憲法體系的穩定性，憲法修改限制的存在是十分必要的。正是憲法修改限制的存在明確了憲法修改權作用的空間，憲法修改程序適用的范圍（在廣義上講，憲法修改程序也是對憲法修改的一種限制）。
三 憲法修改權和憲法修改程序的價值
如前所述，對修憲權和修憲程序的價值不清晰是我國學者對修憲權和修憲程序研究缺乏的一個主要原因，而修憲權的分配、修憲程序的設計都應當以修憲權和修憲程序的價值為指導，所以明確修憲權和修憲程序的價值能夠使人們樹立程序正義觀念，深化修憲權和修憲程序的研究，從而豐富憲法學理論，指導憲法修改實踐，具有重大意義。
（一） 憲法修改權和憲法修改程序的價值的定義
所謂法的價值，是指在主體人與客體法的關系中，作為客體的法對主體人的需要的產生效應的屬性，其外延包括三個層次：一是指法律本身的價值，二是指法律促進哪些價值，三是指發生價值沖突是法律依據什么標準做出評價。9根據以上法的價值的定義，可以這樣表述修憲權和修憲程序的價值的定義，即在憲法修改過程中，修憲權和修憲程序對修憲權主體的需要產生效應的屬性，其外延包括三個層次：一是修憲權和修憲程序本身具有的民主、效率的程序正義價值，二是指修憲權和修憲程序促進憲法修改結果體現保護人權、限制權力的實體正義價值，三是指以上兩種不同層次的價值或同一層次不同內容的價值之間產生沖突時的評價標準。10明確修憲權和修憲程序的價值的定義后，對其包括的三個層次的外延闡述如下：
（二） 民主、效率價值
這是修憲權和修憲程序本身所具有的程序正義價值11。不可否認，程序正義價值相對于實體正義價值而言具有工具或手段意義，但是從另一個角度來看，實體正義價值是通過程序正義價值來實現的，因而會受到程序正義價值的影響；而且程序較實體更容易把握，只要正義的程序要件得到滿足并遵守，就意味著達到了程序正義價值的基本要求，而實體正義價值則具有不確定性，由于評價主體所處地位、知識水平、利益需求、與憲法修改的相關程度等方面的差異，對于同一憲法修改內容必然會有不同的甚至截然相反的評價。由此可見，修憲權和修憲程序的程序正義價值具有一定的獨立性，而且強調這一價值是十分必要的。
1 民主
首先，民主是與專制相對立的，為了防止一部分人利用憲法修改實現少數人對多數人利益的專橫的侵害或剝奪，必須依靠民主參與、民主決策；其次，民主促進科學決策的形成，與修憲內容有關的不同主體都有平等的發表意見的機會，會促進對問題全面深刻的認識，更好的協調各方利益。民主作為修憲權和修憲程序的價值的內容應當由以下原則構成：
（1）平等參與原則。
任何程序都是通過當事人的相互行為和關系而實現的，沒有主體參與的程序是不存在的，而參與程序的主體應該是平等的。12在修憲過程中，除了全民公決之外，公眾主要是通過選舉代表委托行使修憲權，但公眾并不因此而喪失參與修憲的權利，應該給公眾了解、討論修憲內容并發表意見的參與機會，而且當修憲內容對某些特殊利益主體有重要影響時則必須給他們陳述意見的機會，從而使他們能夠對修憲結果發揮有效的影響。在參與修憲的過程中，公眾或修憲權主體成員間是平等的，具體是指程序的同一階段同類主體之間地位、參與機會和方式平等，因某些主體參與能力較差或與修憲內容有特別密切聯系而得到較多的發言機會，是追求參與效果平等所作的必要糾正。
（2）過程公開原則。
過程公開是民主社會的基本特征，一切專制統治都是以其政務的神秘性出現的，即使有成文法的公布，還是有大量實際運行的潛規則13起著重要作用，權力的運作模式是公眾難以知悉的，更談不上控制或制約，修憲權和修憲程序的法定內容和實際運行只有在向公眾公開的情況下，其程序正當性才能被認可。過程公開包括以下內容：第一，修憲權和修憲程序的法定內容公開；第二，憲法修改內容所涉及的各種信息公開；第三，修憲程序每一階段的進展情況公開，允許采訪、報道甚至現場直播；第四，過程公開應當以普通公眾能夠比較方便的獲取已公開的信息為標準。過程公開原則具有重要意義，它是平等參與原則的必要條件，沒有公眾對權力運行情況的了解，所謂公民最大限度的參與國家事務就是一句空話；14它提供了對修憲權主體行使權力進行監督的可能，同時又具有宣傳、教育作用，是公眾對憲法修改結果普遍認同的依據。
（3）決策自治原則。
決策自治原則是私法中的意思自治原則在公法中的體現，意思自治的基本含義是主體地位平等、意志自由、行為自主、決策自定、責任自負。15決策自治原則在修憲過程中是指，修憲的結果應當合乎邏輯的從修憲程序中產生，修憲程序對修憲結果的形成具有決定作用。決策自治原則反對修憲結果先于修憲程序的完成而確定，程序與結果的割裂極可能出現悖逆公正要求的肆意妄為，沒有經過辯論、協商或這些過程不起實際作用是對程序正義的背叛，也無法證明結果的正當性；決策自治原則也反對程序外不正當因素對修憲權主體自由意志的決定性影響，如果修憲權主體被收買或受到威脅、欺騙，意志不能自由，那么很難得出具有正當性的修憲結果。決策自治原則是保證修憲程序產生實際效果的決定性原則。
（4）特別多數原則。
在民主政治下，議事項則幾乎毫無例外的規定需要參與者的多大比例的同意才能決定要處理的問題，也就是多數決原則，特別多數原則是多數決原則的一種形式。因為全體成員協商一致的完美民主難以達到，所以要實現決策自治原則在憲法修改過程中必須引入特別多數原則，這無疑會提高憲法修改的效率，但更為主要的是對于實現民主的考慮。特別多數原則比普通多數原則16要求有更多的贊成票數，3/5、2/3或3/4其保護作用更大。一方面，受憲法修改不利影響的少數派只要能夠集中2/5甚至更少的票數就可以阻止憲法修改內容的通過，從而保護自己的利益；另一方面，受憲法修改有利影響的多數派只有集中3/5甚至更多的票數才能推動憲法修改內容的通過，使決策過程更為謹慎，更趨于全體一致，所形成的結果也更易于得到公眾的認可。
（5）言論免責原則。
當代各民主國家的憲法大都規定了民意代表的言論免責權，該特權是指議員在議會內所作的發言，對院外不負責。17 言論免責原則目的是為對立意見提供辯論的場所，使代表們能夠無所顧忌的發表自己的意見和主張，而無因此遭受打擊迫害之虞，最終把問題談透形成彼此可以接受的解決方案。憲法修改影響重大，其公眾關注程度非一般立法、法律修改所能及，根據平等參與原則，公眾可以了解、討論憲法修改內容并發表意見，如果沒有言論免責原則的支持，所謂平等參與原則是難以實現的，所以應當擴大言論免責原則的適用范圍，使參與憲法修改過程的普通公眾也享有言論免責的權利。
2 效率
英國古諺云：“遲來的正義為非正義。”程序的不適當延長或過度消耗使人們難以從心理上接受立法結果的正當性，因而效率成為人們公認的一般立法程序的價值追求之一。有學者認為，在修改憲法時，速度與效率均非主要考慮因素，甚至不作考慮，而其保護作用與民主程度則是人們關注的焦點。18這種觀點很明確地指出了民主作為修憲權和修憲程序的程序正義價值的內容相對于效率的優位性，但是對效率不作主要考慮，甚至不作考慮是不合理的。第一，憲法修改主要是憲法與社會生活產生難以通過憲法解釋予以解決的重大矛盾所導致的，如果不能及時協調解決，矛盾的發展將會引起社會變革的發生，其結果是制定新憲法而廢除不合實際的舊憲法，但是這個過程的副作用是社會公眾所不愿意承受的；第二，過分的追求民主價值必然會加大憲法修改所需的社會成本，這種“充分”民主的程序即使能夠特別便利的產生完全符合實體正義的結果，也會因超出社會公眾的承受能力而遭到抵制，甚至棄之不用。因此，在分配修憲權，設計修憲程序時也應當關注效率價值，防止程序的不適當延長或過度耗費，使程序既具有正當性又具有合理性。
效率作為修憲權和修憲程序價值的內容應當由以下原則構成：
（1）法定時限原則。
合理的時限規定不會有損于民主價值的實現，但沒有時限規定很容易導致程序的不適當延長，所以很有必要對憲法修改過程做出合理的時限規定，以提高憲法修改的效率。美國聯邦最高法院在審理Dillion v.Gloss案時也表示支持時限存在，而且認為“即使國會沒有規定明確的時限，已經提出的憲法修正案也必須在提出后的合理時間內得到批準”。19具體而言，法定時限原則應當包括：第一，憲法修改過程各個階段的最長時限法定，例如，憲法修改案的提出、公告、審議等階段的最長時限應當由憲法作出明確規定；第二，憲法修改過程中止原因、決定機關法定，例如，憲法中可規定戰爭、重大自然災害或疫情出現時修憲權主體可申請中止相應階段時限，由國家權力機關決定是否中止、中止情況解除繼續時效計算等；第三，憲法修改期限延長決定機關、延長期間法定，即在憲法修改過程中出現焦點疑難問題無法形成多數意見時，由法定機關做出延長法定期限的決定，經法定次數的延長仍不能形成結論則該問題不作為憲法修改內容。
（2）合理消耗原則。
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