[ 王修利 ]——(2005-10-22) / 已閱40634次
淺析治安管理處罰法三大亮點
王修利
（中國人民公安大學(xué)，北京，100038）
內(nèi)容摘要：《治安管理處罰法》與《治安管理處罰條例》相比有三大亮點，主要表現(xiàn)在：與其它相關(guān)法律銜接更加緊密；對社會治安綜合治理的規(guī)定更具理性化；進(jìn)一步加強執(zhí)法監(jiān)督和注重對公民基本權(quán)利的保障，更具人性化。
關(guān)鍵詞：治安管理處罰法 自由裁量權(quán) 執(zhí)法監(jiān)督 公民基本權(quán)利
《治安管理處罰條例》自1987年1月1日實施以來，在維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，治安管理出現(xiàn)了新情況、新問題，如集體性上訪等群體性事件，城市流浪乞討問題。這些問題依據(jù)原有的法律解決有很大困難。因此在治安管理處罰條例的基礎(chǔ)上根據(jù)形勢發(fā)展的需要作更加完善和具體的規(guī)定非常必要。
十屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《治安管理處罰法》。這部關(guān)乎老百姓切身利益的法律的立法宗旨在于，在保障公安機關(guān)履行治安管理職責(zé)的同時，也對權(quán)力的行使加以規(guī)范和監(jiān)督，以切實保障公民的權(quán)利。《治安管理處罰法》比《治安管理處罰條例》更具人性化，突出表現(xiàn)為三大亮點。
一、 與其它相關(guān)法律銜接更加緊密
《治安管理處罰條例》實施以來，在維護(hù)社會秩序，保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益方面發(fā)揮了很大作用，但是最近十年，我國法制歷程進(jìn)步很快，許多法律相繼頒布或者修訂，這些法律在內(nèi)容、形式、實體、程序上有很多與《治安管理處罰條例》的規(guī)定不一致的地方，造成立法不統(tǒng)一，行為表述不一致，處罰設(shè)定不一致，給公安機關(guān)執(zhí)法帶來很大問題和困難。縱觀《治安管理處罰法》全文，其與《刑法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等相關(guān)法律聯(lián)系更加緊密。
1、調(diào)整的內(nèi)容大幅增加。
《治安管理處罰條例》規(guī)定的違反的治安管理行為只有八類73種，而修訂后的《刑法》規(guī)定了400多條罪名，導(dǎo)致大量不構(gòu)成犯罪，但確需治安管理處罰的行為處罰無據(jù)，形成了“執(zhí)法真空”。例如站街拉客，只處于賣淫的前期階段，沒有具體的賣淫行為，百姓反映強烈，可公安機關(guān)無法實施有效的懲治；存在安全隱患的大型活動，雖然違反了公安機關(guān)的安全規(guī)定，但只要沒造成嚴(yán)重后果，公安機關(guān)無法處罰；強迫他人勞動，如果對人身未造成傷害，時間短又構(gòu)不成非法拘禁，就無法追究其法律責(zé)任。對這些行為《治安管理處罰法》明確規(guī)定可以處罰，消除無法可依的現(xiàn)象。
2、對治安管理處罰程序的適用作了明確規(guī)定。
《治安管理處罰條例》先于《刑法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《道路交通安全法》等法律制定，使得治安管理處罰條例中的一些規(guī)定與之相抵觸，使法律規(guī)范本身存在著不一致、不協(xié)調(diào)、不銜接的現(xiàn)象，尤其表現(xiàn)在程序方面。為維護(hù)法制統(tǒng)一，《治安管理處罰法》注意處理好治安管理處罰的法律與新《刑法》、《行政處罰法》以及其它相關(guān)法律的銜接。
在治安管理處罰程序的適用上大致可分為三種情況：一種情況是，治安管理處罰法中有規(guī)定，行政處罰法中沒有相應(yīng)規(guī)定或者規(guī)定不一致。這種情況有的是屬于該規(guī)定是為適應(yīng)治安管理本身的特點而設(shè)定，如治安管理處罰法規(guī)定，公安機關(guān)為了調(diào)查案件的需要，可以傳喚違反治安管理行為人，對無正當(dāng)理由不接受傳喚的，可以采取強制傳喚措施；公安機關(guān)可以檢查與違反治安管理行為有關(guān)的場所和人身程序；人民警察對事實清楚，證據(jù)確鑿的，處警告或者二百元以下罰款的案件，可以當(dāng)場做出處罰決定等。第二種情況是，治安管理處罰法的規(guī)定與行政處罰法的規(guī)定基本一致。如關(guān)于扣押程序的規(guī)定；關(guān)于做出處罰決定前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出處罰的事實、理由、依據(jù)以及依法享有的權(quán)利；關(guān)于處罰決定應(yīng)當(dāng)載明的事項；關(guān)于罰款收繳分離的規(guī)定等。這種情況主要是考慮到，這些規(guī)定涉及行政管理相對人的權(quán)利，當(dāng)事人有權(quán)知道。雖然在行政處罰法中已經(jīng)有規(guī)定，但在治安管理處罰法中予以重申，既有利于當(dāng)事人知悉和保護(hù)自己的權(quán)利，監(jiān)督公安機關(guān)依法行使職權(quán)，也便于公安機關(guān)執(zhí)法時遵守和引用。第三種情況是，治安管理處罰法中沒有規(guī)定，需要適用行政處罰法的相關(guān)規(guī)定。如關(guān)于聽證，治安管理處罰法只是規(guī)定公安機關(guān)作出吊銷許可證和兩千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有權(quán)要求舉行聽證；當(dāng)事人要求聽證的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法舉行聽證。通過這些治安管理處罰程序的規(guī)定，盡可能從根本上解決法律適用沖突問題。
二、增加社會治安綜合治理的規(guī)定
《治安管理處罰法》第6條規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強社會治安綜合治理，采取有效措施，化解社會矛盾，增進(jìn)社會和諧，維護(hù)社會穩(wěn)定。在草案中本來沒有這一條，但社會治安問題是諸多社會矛盾和消極因素的綜合反映，構(gòu)建和諧社會，維護(hù)社會穩(wěn)定，除了要加強社會治安管理以外，更需要各級政府采取有效措施做好工作，正確處理和及時化解社會矛盾。這不僅是一個重大的社會問題，也是一個重大的政治問題。加強社會治安綜合治理，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，關(guān)系到國家的長治久安。我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾相對比較突出，群體性事件時有發(fā)生，影響社會治安的因素比較多，這些都不是公安機關(guān)一家所能解決的。針對這些情況，各級人民政府要進(jìn)一步提高對社會治安綜合治理工作重要性的認(rèn)識，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)負(fù)起維護(hù)社會治安和穩(wěn)定、保一方平安的政治責(zé)任，扎扎實實地抓好社會治安綜合治理工作。
三、進(jìn)一步加強執(zhí)法監(jiān)督，保護(hù)公民基本權(quán)利
英國歷史學(xué)家阿克頓曾說過：“一切權(quán)力都使人腐敗，絕對的權(quán)力絕對使人腐敗。”權(quán)力必須受到監(jiān)督。而加強執(zhí)法監(jiān)督和保護(hù)公民權(quán)利可以說是《治安管理處罰法》最大亮點。
1 、專章規(guī)定執(zhí)法監(jiān)督
第一次提交全國人大常委會審議的《治安管理處罰法》草案并未設(shè)置專門的章節(jié)對執(zhí)法監(jiān)督作出規(guī)定。在法律草案的審議過程中，有些常委會組成人員和地方、部門提出，為維護(hù)社會治安秩序，需要賦予公安機關(guān)及其人民警察必要的權(quán)力，同時又要對其權(quán)力的行使加以規(guī)范和監(jiān)督，以保護(hù)公民的權(quán)利。因此，法律增加了“執(zhí)法監(jiān)督”一章，對公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件應(yīng)當(dāng)遵守的基本行為規(guī)范作出有針對性的規(guī)定。
2 、對治安管理程序進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定
治安管理處罰程序在治安管理中有著重要作用：一是限制治安管理處罰權(quán)力的恣意行使，防止公民、社會組織的合法權(quán)益遭受行政權(quán)力的無端侵害；二是使治安管理處罰的決定具有確定性、合法性，維護(hù)行政權(quán)力、提高行政效率。在我國，法律文化傳統(tǒng)一向不重視程序規(guī)范的作用，治安管理程序更是飽受冷遇。而且，我國目前的現(xiàn)狀是行政權(quán)力膨脹，運用混亂、控制不力，公民、社會組織的合法權(quán)益得不到有效的保護(hù)。《治安管理處罰法》對程序十分重視，在程序方面增加了26條，例如它規(guī)定對違反治安管理行為人傳喚后的詢問查證時間不得超過八小時，情況復(fù)雜，依照本法規(guī)定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證的時間不得超過二十四小時；對公安機關(guān)辦理治安案件的期限，也做了明確規(guī)定自受理之日起不得超過三十日；案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級公安機關(guān)批準(zhǔn)，可以延長三十日。
3、公民對治安管理處罰可以直接起訴。
《治安管理處罰條例》規(guī)定被處罰人對治安管理處罰決定不服的，應(yīng)當(dāng)先向上級公安機關(guān)申請行政復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，才能提起行政訴訟。而按照行政復(fù)議法、行政訴訟法規(guī)定的原則，被處罰人是先申請行政復(fù)議，還是直接向人民法院提起行政訴訟，屬于被處罰人自愿選擇的權(quán)利。因此，《治安管理處罰法》最終確定：被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
4、對人民警察的自由裁量權(quán)加以限制
現(xiàn)代行政的基礎(chǔ)是限制公權(quán)力，切實尊重和保障公民的私權(quán)利。《治安管理處罰法》對各類治安管理處罰行為有更明確的規(guī)定，使其更加明確化和規(guī)范化，從而有效限制和規(guī)范公安機關(guān)的自由裁量權(quán)。近些年來，個別地方公安機關(guān)的權(quán)力惡性膨脹形狀是有目共睹的，也是危害嚴(yán)重的。應(yīng)通過實施《治安管理處罰法》，使這個問題得到有效遏制。
（1）、縮小了治安拘留處罰自由裁量的幅度。原來條例規(guī)定治安拘留處罰為1天至15天以下，沒有根據(jù)不同的違法行為作出規(guī)定。《治安管理處罰法》考慮到治安拘留的處罰涉及公民人身自由的限制，在適用上十分慎重，把治安拘留處罰，按照不同的違法行為、違法行為的性質(zhì)，區(qū)分為5天以下，5天至10天，10天至15天。
（2）、修改了裁決事項條例規(guī)關(guān)于公安機關(guān)在作出治安管理處罰時，可以一并作出賠償損失或者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費用的裁決，并可以強制執(zhí)行的規(guī)定。從行政機關(guān)職業(yè)角度考慮，處罰法沒有繼續(xù)授權(quán)公安機關(guān)裁決當(dāng)事人之間的民事賠償。至于如何賠償、賠償多少，可由當(dāng)事人通過民事審判程序解決。
5、更加注重對特殊人員的保護(hù)
由于未成年人的生理和心理都還未成熟，訊問未成年人應(yīng)注意保護(hù)他們的權(quán)利，《治安管理處罰法》84條規(guī)定詢問不滿十六周歲的違反治安管理行為人，應(yīng)當(dāng)通知其父母或者其他監(jiān)護(hù)人到場。
草案曾規(guī)定，對不滿16歲的未成年人，不適用行政拘留處罰。有些常委會委員提出，行政拘留處罰對一個人的身心影響相當(dāng)大，對違反治安管理的未成年人應(yīng)體現(xiàn)重在教育的精神。他們建議，對年滿16周歲不滿18周歲的未成年人違反治安管理的也應(yīng)適當(dāng)適用這一規(guī)定。法律最終增加了相應(yīng)規(guī)定：對已滿十六周歲不滿十八周歲的，初次違反治安管理的不執(zhí)行治安拘留。
同時二審修改后的《治安管理處罰法》將治安拘留處罰合并執(zhí)行的最高期限由初審時的30日減少到20日。同時取消關(guān)于未成年人、70周歲以上的老人、懷孕或者哺乳自己不滿1周歲嬰兒的婦女可以罰款折抵拘留的規(guī)定，明確他們不適用行政拘留處罰。
總之，公安執(zhí)法部門的許多治安管理行為，將更加有“法”可依。同時還值得注意的是，治安處罰的范圍、力度都有所加強，處罰程序則更加規(guī)范。這一法律的實施，將在規(guī)范公民行為、維護(hù)社會秩序及維護(hù)公民合法權(quán)益等方面，產(chǎn)生深刻影響。相信《治安管理處罰法》的頒布實施將對我國的法治化進(jìn)程起到進(jìn)一步推動作用。
參考書目
專家編寫組編：《中華人民共和國治安管理處罰法釋義與實用指南》，中國人民公安大學(xué)出版社2005.9。
李春華主編：《中華人民共和國治安管理處罰法釋義與應(yīng)用》，群眾出版社2005.9。
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