[ 蔡書芳 ]——(2005-10-28) / 已閱16347次
淺析行政公訴制度下行政公訴人的界定
蔡書芳
(中共西安市委黨校 西安 710054)
摘要 目前，在我國建立行政公訴的制度的呼聲很高，行政公訴問題在我國越來越為社會各界所關注。筆者試圖從行政公訴在我國存在空間入手，對行政公訴人予以界定，以期能夠對行政公訴制度下行政權和檢察權的沖突有所認識和幫助。
關鍵詞 行政公訴制度 行政公訴人 公益訴訟 行政公訴
一、我國建立行政公訴制度的意義
根據2000年2月15日頒布的《檢察改革三年實施意見》，2000年開始最高人民檢察院將與國家工商局等有關機關研究保護國有資產權益的檢察機關的起訴方式，適時提出檢察機關提出行政訴訟的立法議案，探索檢察機關參與涉及國家利益和社會公共利益的行政訴訟的具體標準。在有些國家中運行良好的行政公訴制度在我國有無存在的理由呢？筆者認為在我國建立行政公訴雖然有一定的困難，但就現階段的發展需要而言是可行的，甚至是必要的。
（一）建立行政公訴制度是現實的需要。
在行政執法的實踐中，行政違法行為致使國家利益和公共利益受到損害，但是由于一些特定的行政行為沒有直接的受害者或只有受益者，因此無人對違法的行政行為提起行政訴訟，違法行為得不到糾正，最終導致公共利益損害以及不特定的受害者的損
失，但是由于違法行為涉及不特定的多數人的利益，受害者不愿付出較高的訴訟成本而讓他人受益。如一些地方存在的國家稅收機關不依法收稅，而采用討價還價的方式“半額征稅”的現象，一般意義上的行政訴訟對此是束手無策的，只能通過建立行政公訴制度來遏制這類現象。
（二）我國的行政體制決定了行政公訴的存在。
我國《憲法》第129條規定“中華人民共和國人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。根據該條規定，檢察機關對行政機關的監督應是全方位的，不應限于《行政訴訟法》第64條的行政抗訴。因此，我國的檢察機關作為專門的法律監督機關，必須監督、維護法律的正確執行。但應當明確的是，這種監督權最終是要通過訴訟的方式來實現。檢察機關對于行政
機關行政執法過程中的不法行為，特別是損害公共利益的而又缺乏訴訟提起人的行政不法行為有權予以制止，提出建議乃至訴訟，用司法裁判的方式最終解決不法行政行為對國家利益或公共利益的損害。
（三）公民維權意識的現狀亟待建立公訴制度。
隨著法制建設的深入，我國公民的法律訴訟意識已有很大的發展。但我們也應當看到，現階段行政訴訟過程中出現的“不想告、不敢告、告不了”的現象仍一定程度的存在。因此，對于自己權益受損而是否訴訟都猶豫再三的民眾，而要求他們去提起公益訴訟顯然是不切合實際的。因此，針對目前民眾維權意識的現狀，筆者認為，公益訴訟在現階段更應該由特定的機關來實施。而根據我國現行體制，檢察院行使行政公訴權是有很大優勢的。從現實情況來看，行政訴訟法已經頒布了十年之久，檢察機關行使行政監督權也積累不少寶貴的經驗，各方面的條件已漸趨成熟。而且各地檢察機關已普遍設立了行政檢察機構，專門負責行政案件的監督，因此比照刑事公訴制度設立行政公訴制度是具有一定的可操作性和優勢條件的。
二、行政公訴人的界定
既然建立行政公訴制度有著極其重要的意義和現實的可行性，那么接下來對行使行政公訴權的主體予以準確定位就顯得尤為重要，即行政公訴人的界定問題。
行政公訴人的界定是建立行政公訴制度的一個具有前提性意義的問題，涉及到何為行政公訴的問題。筆者試圖區別行政訴訟的客觀訴訟的兩個組成部分：公益訴訟，行政公訴之間的界限，主張將行政公訴定為于按照法律規定，當違法行政行為侵害了公共利益時，檢察機關得向法院提起的行政訴訟；將行政公訴人定位為檢察機關。
我國學術界關于行政公訴人的觀點主要有兩類，一種觀點認為行政公訴人可分為三類：一是檢察機關，二是特定的公益性社會團體，三是部分自治組織。另一種觀點則為多數學者贊同。認為行政公訴人僅僅是檢察機關，而不是社會團體或其他國家機關。在這里我們要討論兩個問題，一是特定的公益性社會團體及部分自治組織能否提起行政公訴；二是檢察機關能否提起行政公訴。對于這兩個問題的回答，決定了行政公訴人的界定，下文分別論述：
特定公益性社會團體及部分自治團體（下文簡稱特定的社會團體）能否提起行政公訴，其實又可以分解為三個子問題，一是特定的社會團體能否提起行政訴訟；二是特定的社會團體能提起何種行政訴訟；三是特定的社會團體提起的行政訴訟能否稱為行政公訴。
首先，特定的社會團體能否提起行政訴訟？社會團體在現代社會中扮演著越來越重要的角色，社會團體作為一類主體理應具有自身的利益。從各國通行做法，社會團體、個人和法人均可以作為行政訴訟的原告。我國行政訴訟法第2條規定公民、法人和其他組織認為具體行政行為侵害其合法權益的，有權提起行政訴訟，這里的其他組織即包括社會團體。應該說社會團體可以成為原告可以提起行政訴訟已經成為常識，社會團體能以自己的名義進行訴訟，這點已無問題。
其次，社會團體能否有資格代表其成員提起行政訴訟？這類訴訟在我國臺灣地區的行政法律上稱為團體訴訟。美國聯邦最高法院在1963年的“改進有色人種地位全國協會訴巴頓案件”中，主張社會團體有資格主張其成員的相應的權利，但其資格要受到兩個方面的限制，一是當成員的利益非常分歧，有明顯的沖突時，團體不能作為其成員的代表代為訴訟；二是團體所提出要求必須由成員決定時，團體也沒有資格代表成員訴訟。我國學術界對此形成了兩種對立的觀點，一種觀點認為團體成員的利益和團體的利益是有區別的，團體成員與被訴行政行為存在著利害關系，而團體作為一個主體的利益與被訴的行政行為之間并沒有法律上的利害關系，因此根據行政訴訟原告資格的構成要件，社會團體不能作為原告起訴。另一種觀點認為應當賦予居民、成員和消費團體以原告資格，理由是團體訴訟更經濟，更有利于保障公民的合法權益，避免法院同類案件判決的不一致。我國目前立法對團體訴訟還沒有作出明文規定，有些學者也主張社會團體可以為其成員起訴提供幫助。從立法的趨勢來看，團體訴訟在我國成為勢在必行，但這也需要相應的理論研究達到一定的深度。
最后，特定的社會團體提起的行政訴訟能否稱為行政公訴？在現代國家，社會團體一般可以提起三類行政訴訟，一類是以自己團體的利益為由提起的行政訴訟；一類是以自己團體成員的利益為由提起的行政訴訟；最后一類是以公共利益和國家利益為由提起的行政訴訟，即我們通常所說的公益訴訟或公益訴訟。因此從現有的行政訴訟理論及各國的實踐來看，社會團體可以成為一般行政訴訟的原告，公益訴訟中的原告，及社會團體中的原告但不能稱為行政公訴中的行政公訴人。公訴權首次見于1808年拿破侖刑事訴訟法典，該法典第一條規定：“請求定罪科刑的刑事公訴權，專由依據法律授予這種職權的官吏行使”。我國學者認為公訴指享有追訴權的國家專門機關，為維護公共利益依法決定是否將特定的犯罪嫌疑人交付審判，支持提起的公訴及提請法院改變錯誤刑事判決的活動。盡管學術界對公訴的定義還不盡一致，而且對公訴界定時是從刑事法律制度上著手，但我們可以看出公訴有三個基本點：一是由特定的國家機關提起，二是以維護公共利益為目的，三是具有主動性和積極性。行政公訴盡管區別于刑事公訟，但也符合以上所列的公訴的三個基本特點。因此團體訴訟與行政訴訟是兩類不同的行政訴訟，提起團體訴訟的特定社會團體并非是行政公訴人。
能否由檢察機關以外的其他國家機關提起行政公訴呢？對于這個問題學界一般是略而不談的，其答案似乎是不言而喻的。就立法、行政和司法機關職能與分工來看，立法機關，如我國全國人大及其常務委員會具有立法賦予的法律監督職能，但只能就一部分違憲事項進行審查、予以監督；行政機關可以監督，甚至制約行政機關，但這完全是內部性的，形成的制度是行政復議而非行政訴訟；法院是制約行政權力的司法部門，但其實行“不告不理”原則，是一種“消極”的制約方式，這種方式不符合行政公訴人中公訴人的角色，而且法院也不能審理自己的案件。因此，檢察機關作為全國人大及其常委會授權的國家法律監督機關，理應成為行政公訴機關，檢察官在代表公益方面，尤其是在司法和訴訟活動中被視為直接，當然的公益代表人，由檢察機關提起行政公訴是理所當然也是符合立法精神的。
那么檢察機關能否成為行政公訴人呢？匈牙利民事訴訟法第337條第4款規定，如行政機關不同意檢察長的抗議，檢察長有權從這一決定通知日起30天內向法院提起訴訟。美國聯邦最高法院的判例確定以下重要的原則，“無論什么時候被指控的行為影響到整個國家利益，涉及到憲法要求關心的國家事務，或涉及到國家有確保全體公民的平等權利的義務等，聯邦總檢察長都有權提起民事、行政甚至刑事訴訟”。英國總檢察長對公共機構的越權行為，有權向法院提起訴訟，要求法院發布阻止令或作出確認判決。我國學術界對檢察機關能否作為行政公訴人，具有原告資格，有兩種對立的意見。一種觀點認為檢察機關不具有行政訴訟的原告資格，理由是由一個國家機關對另外一個國家機關提起訴訟是荒唐的，是不合邏輯的。也有學者對行政公訴提起了疑問，認為對于以國家機關損害公共利益而提起的訴訟，要維護這樣一種訴訟需要較高的成本，能否達到理想的那樣？即使建立行政公訴制度，公訴機關能負擔起責任嗎？另一種觀點認為應當賦予檢察機關以原告資格，這也就是本文的主要觀點。
界定行政公訴，行政公訴人，還有必要將公益訴訟與行政訴訟的異同寓意明確。公益訴訟可分為廣義和狹義兩個方面：廣義上的公益訴訟是指任何人可借訴訟指摘行政措施之違法，后者僅限于一定區域范圍內之居民或其具有一定特別資格者就行政活動之違法、不公或者指摘者。對于這類新型的訴訟制度，各國并無統一的名稱，如日本的《行政案件訴訟法》第5條規定的公益訴訟，我國臺灣地區的《行政訴訟法》第9條規定的公益訴訟。公益訴訟與行政公訴的聯系主要有三個方面：一是兩者均是各國對起訴資格不斷放寬，甚至取消的產物。“倘若限制公民只在權利受到侵犯時才能起訴，不僅混淆了公法關系與私法關系的性質，而且過分束縛對公共機構違法行為的監督，不符合現代行政法發展的趨勢”。無論是提起公益訴訟的原告還是行政公訴的公訴人，其均與被訴行政行為無直接利害關系，這與傳統的行政訴訟原告資格標準是有本質的區別的，是對“法律上的利害關系”標準的突破。二是兩者均屬于客觀之訴，其目的都是為了保護公共利益。“完整的行政訴訟制度，既應當有對公民、法人和其他組織合法權益的救濟，也應當有對國家和公共利益的救濟”，公益訴訟和行政公訴都不是據于個人利益提起的行政訴訟，而是立于“行政監督的地位，監督行政法規之客觀公正的運用”，“以確保行政的客觀合法性或維護公共利益為目的”。三是行政公訴和民眾公訴的銜接問題，行政公訴是對重要公共利益受損害時所提出來的訴訟，其提出并不以公益訴訟的提起為限，也不因為一般意義上的行政訴訟提起為限。當行政公訴已經提起后，一般情況下不應再提起公益訴訟，此時以行政機關明顯的徇私舞弊、濫用職權為例外情形。
公益訴訟與行政訴訟的區別在于：一是啟動訴訟程序的主體不同。公益訴訟的提起主體是公民或社會團體，是屬于“私人主體”；而行政訴訟的公訴人為檢察機關，其是國家的法律監督機關，具有明顯的“公”的性質。二是涉及的“兩造關系”不同。公益訴訟中的“兩造”與一般的行政公訴并無不同，都是個人或社會力量對國家的抗議，盡管一般的行政訴訟中也涉及到司法權對行政權的監督制約，但其主要是一種公民權利對國家權力（行政權）的抗爭，從這個角度講，公益訴訟更接近于一般的行政訴訟。而行政公訴的“兩造關系”是國家檢察權對國家行政權的監督和制約，在行政公訴關系中形成了由國家機關（司法機關）根據國家機關（檢察機關）的起訴，對國家機關（行政機關）進行監督制約的關系。實際上行政權在此遭受到雙重權力的制約，盡管這時顯然增加了訴訟成本，但對保證和監督行政權的良好運行，特別在行政權極度膨脹，極易被濫用的情形下，具有顯著的效果，如果說“行政訴訟制度以制約行政權力為中心內容，是權力制約理論最重要最為現實的實踐”，那么行政公訴是權力制約理論在行政訴訟中的一種更為鮮明的表現形式。三是行政公訴中由于是由國家權力對抗國家權力，極易形成“勢均力敵”的態勢，而公益訴訟中行政機關根據于行政權還是要比公益訴訟的提起方更為強大。因此相比而言，行政公訴更能起到積極糾正行政違法的作用。
三、結語
行政公訴制度是法律制度發展中的一次偉大的創舉，它對于依法行政，避免國家利益和公共利益受損具有積極的意義。在這項制度當中檢察權與行政權站在了截然對立的位置。如何在現有的體制，充分發揮檢察機關的行政執法監督權無疑是具有現實意義的。因此，應當盡快建立行政公訴制度，準確界定行政公訴人的權屬，以其更好保護國家和公民雙方的權益。
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