[ 盧炯星 ]——(2001-5-12) / 已閱66362次
可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與我國(guó)環(huán)境資源立法的完善
盧炯星（廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院副教授 福建廈門(mén) 361005）
摘要：可持續(xù)發(fā)展是聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)確立的未來(lái)共同發(fā)展戰(zhàn)略，《中國(guó)21世紀(jì)議程一中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》提出了我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、對(duì)策及行動(dòng)方案。雖然在環(huán)境資源方面我國(guó)基本上建立了環(huán)境與資源法的法律體系，但尚未將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源立法的指導(dǎo)思想。因此，修改我國(guó)《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》及有關(guān)環(huán)境與資源的法律法規(guī)，并制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》《環(huán)境污染稅法》《環(huán)境保護(hù)投資法》和《環(huán)境與資源教育法》，已成為我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急。
關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展 環(huán)境與資源 立法完善
一、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出與我國(guó)的環(huán)境資源立法
1972年，聯(lián)合國(guó)在斯德哥爾摩召開(kāi)的有114個(gè)國(guó)家代表參加的“人類(lèi)環(huán)境會(huì)議”預(yù)示著人類(lèi)環(huán)境時(shí)代的開(kāi)始。此次會(huì)議最重大的意義是產(chǎn)生了與可持續(xù)發(fā)展概念相近的思想。1987年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表《我們共同的未來(lái)》的報(bào)告。該報(bào)告提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，即“既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需求，又不危及后代人滿(mǎn)足其需求的發(fā)展。”這標(biāo)志著可持續(xù)發(fā)展思想的成熟。1992年，聯(lián)合國(guó)在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的環(huán)境與發(fā)展大會(huì)把可持續(xù)發(fā)展作為未來(lái)共同發(fā)展的戰(zhàn)略，得到了與會(huì)各國(guó)政府的贊同。大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》和《21世紀(jì)議程》，第一次把可持續(xù)發(fā)展由理論和概念推向行動(dòng)。
聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)之后，我國(guó)于1992年8月制定了環(huán)境與發(fā)展應(yīng)采取的10大對(duì)策，明確提出走可持續(xù)發(fā)展的道路；1994年3月，我國(guó)發(fā)布的《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)調(diào)以下簡(jiǎn)稱(chēng)《白皮書(shū)》，從人口、環(huán)境與發(fā)展的具體國(guó)情出發(fā)，提出了我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略、對(duì)策及行動(dòng)方案；1996年3月，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展作為現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和杜會(huì)發(fā)展過(guò)程中得以實(shí)施。
可持續(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志是資源的永續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境。可持續(xù)發(fā)展既要考慮當(dāng)前發(fā)展的需要，又要考慮未來(lái)發(fā)展的需要，不以犧牲后代人的利益為代價(jià)來(lái)滿(mǎn)足當(dāng)代人的利益。可持續(xù)發(fā)展要求人們改變傳統(tǒng)的的生產(chǎn)方式和生活方式，改變?nèi)祟?lèi)對(duì)于自然的態(tài)度，在開(kāi)發(fā)和利用自然資源的同時(shí)，必須注重對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)。因此，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須以法律作保障。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境與資源立法取得了較大的成績(jī)。1979年我國(guó)就頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方針。1982年，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的現(xiàn)行《憲法》規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源／此外，由全國(guó)人大通過(guò)和修改通過(guò)了許多環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律以及與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的資源管理的法律，其中包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《水土保持法》《水法》《土地管理法》《森林法》、《草原法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》《文物保護(hù)法》等；由國(guó)務(wù)院制定并公布或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)而由有關(guān)主管部門(mén)公布了大批有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的單項(xiàng)法規(guī)，其中包括為了執(zhí)行環(huán)境與資源基本法和法律而制定的實(shí)施細(xì)則或條例以及對(duì)環(huán)境資源保護(hù)工作中出現(xiàn)的新領(lǐng)域、新問(wèn)題所制定的單項(xiàng)法規(guī)，如《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》《森林法實(shí)施細(xì)則》《環(huán)境噪聲污染防治條例》《征收排污費(fèi)暫行辦法》《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》；由地方人大和地方人民政府結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定和頒布了600多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，另外，我國(guó)還制定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、樣品標(biāo)準(zhǔn)和方法標(biāo)準(zhǔn)，基本上建立了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律體系。到1995年底，我國(guó)頒布了364項(xiàng)各類(lèi)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。
為了加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際合作，維護(hù)國(guó)家的環(huán)境權(quán)益，承擔(dān)應(yīng)盡的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，我國(guó)締結(jié)和參加了《保護(hù)臭氧層維也納公約》、《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》、《核材料實(shí)物保護(hù)公約》、《南太平洋無(wú)核區(qū)公約》、《氣候變化框架公約》、《東南亞及太平洋區(qū)植物保護(hù)協(xié)定》等幾十項(xiàng)國(guó)際條約、公約、協(xié)定。
雖然我國(guó)已經(jīng)基本上形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以環(huán)境與資源保護(hù)的有關(guān)法律、法規(guī)為主要內(nèi)容和以我國(guó)締結(jié)參加的有關(guān)國(guó)際環(huán)境與資源保護(hù)的條約、公約。協(xié)定為輔的較為完備的環(huán)境與資源法的法律體系，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場(chǎng)主體為了達(dá)到個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，往往忽視社會(huì)效益和環(huán)境保護(hù)，加之我國(guó)環(huán)境和資源的立法也存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究，這就使我國(guó)的環(huán)境與資源法的法律體系面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。
二、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中我國(guó)環(huán)填與資源存在的若干問(wèn)題
在20世紀(jì)里，世界環(huán)境污染公害事故和公害病顯著增加。30～60年代發(fā)生了馬斯河谷事件、多諾拉煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美國(guó)洛杉礬光化學(xué)煙霧事件等“舊八大公害事件”；80年代又發(fā)生了意大利塞維索化學(xué)污染事故、美國(guó)三里島核電站泄漏事故、墨西哥液化氣爆炸事件、印度搏帕爾農(nóng)藥泄漏事件、前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站泄漏事故、瑞士巴塞爾贊多茲化學(xué)公司萊茵河污染事故、全球大氣污染和非洲大災(zāi)荒等“新八大公害事件”。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者對(duì)全球的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了研究，提出了嚴(yán)重威脅社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要有7個(gè)方面：“三廢”物質(zhì)污染、噪音污染、水資源污染、土地沙漠化、溫室效應(yīng)、大氣臭氧層破壞、核污染。
我國(guó)在環(huán)境污染的防治和資源保護(hù)方面雖然取得了較大的成績(jī)，但也還存在著以下三個(gè)方面的問(wèn)題。
（一）我國(guó)生態(tài)環(huán)境存在惡化現(xiàn)象
“自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提高的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境卻在惡化：大氣污染居高不下：水資源持續(xù)短缺，水質(zhì)污染明顯加重；土地退化與耕地占用嚴(yán)重；森林減少，水土流失加劇，草原退化、沙化面積不斷擴(kuò)展；自然災(zāi)害發(fā)生的頻率加快，污染事件不斷增多。…突出的現(xiàn)象是：水土流失的危害已經(jīng)擴(kuò)大到全國(guó)耕地面積的1／3，500多條主要河流和幾乎所有的湖泊受污染面積達(dá)82％以上；全國(guó)城市的居民正呼吸著總懸浮微粒日平均值比國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)高出10倍以上的污濁空氣；而被稱(chēng)為“母親河”的黃河下游，一年中有200天可以被改稱(chēng)為“母親沙灘”。1998年夏季長(zhǎng)江全流域持續(xù)兩個(gè)月的水災(zāi)造成了巨大損失，這也與生態(tài)環(huán)境遭破壞有很大關(guān)系。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，“九五”計(jì)劃期間，我國(guó)將重點(diǎn)解決“三河”（淮河、海河和遼河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／兩區(qū)”（酸雨污染區(qū)、SO2控制區(qū)）的污染控制問(wèn)題。這也反映了上述“三河”／三湖”／兩區(qū)”的生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題已到了非“重點(diǎn)解決”不可的地步了。
（二）我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資不足
我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資中存在的問(wèn)題是環(huán)境投資總量小，歷史欠帳太多。“八五”期間，國(guó)家環(huán)保投入1102億元，按1990年的價(jià)格計(jì)算，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降到0.69%，沒(méi)有達(dá)到“八五”計(jì)劃規(guī)定的0.85%的目標(biāo)，這不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，也低于發(fā)展中國(guó)家的平均水平。我國(guó)目前總的環(huán)境投資缺口大約為2500多億元，而現(xiàn)在的投資額僅占需要投資額的6.3％。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境投資通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美國(guó)每年用于環(huán)境保護(hù)的投資在800億美元以上，日本在700億美元以上，美國(guó)每年用于水污染和大氣污染治理的費(fèi)用超過(guò)了1500億美元，據(jù)一項(xiàng)對(duì)80年代中期情況的研究表明，我國(guó)因環(huán)境污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)382億元，部分自然生態(tài)環(huán)境遭破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失每年達(dá)500億元，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)882億元，占同期國(guó)民生產(chǎn)總值的15.64%，而據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署資料的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家因環(huán)境污染引起的經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例一般為3～5％。可見(jiàn)我國(guó)的環(huán)境污染比發(fā)達(dá)國(guó)家嚴(yán)重得多。
我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保投資體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下和在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期建立的。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變的需要，現(xiàn)行的環(huán)保投資體制存在著一個(gè)如何與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家投資體制改革相配套的問(wèn)題。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)環(huán)保投資體制的改革滯后于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)投資體制的改革。1984年初，國(guó)家規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的8條資金渠道，這標(biāo)志著我國(guó)環(huán)保投資體制改革的開(kāi)始；1986年，國(guó)家又進(jìn)行了環(huán)保補(bǔ)助資金“撥改貸”的試點(diǎn)；1988年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《污染源治理專(zhuān)項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》，同時(shí)又試點(diǎn)建立環(huán)境保護(hù)投資公司。從目前現(xiàn)狀來(lái)看，這些環(huán)境投資體制改革和試點(diǎn)涉及的范圍有限，改革的力度也不夠，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)環(huán)保投資體制改革的要求。
（三）我國(guó)環(huán)境與資源立法存在的問(wèn)題
1.可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略尚未成為我國(guó)環(huán)境與資源立法的指導(dǎo)思想
現(xiàn)行《憲法》雖然以國(guó)家根本大法的形式規(guī)定了國(guó)家保護(hù)環(huán)境、防治污染和其他公害以及國(guó)家保護(hù)自然資源的原則，但不足的是沒(méi)有明確將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源保護(hù)的指導(dǎo)思想。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》和其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)、防治污染和自然資源保護(hù)的法律、法規(guī)，同樣也存在這個(gè)問(wèn)題。然而，我國(guó)制定的環(huán)境與發(fā)展應(yīng)采取的10大對(duì)策和《白皮書(shū)》以及《綱要》，都把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。這就說(shuō)明我國(guó)的環(huán)境與資源的法律和環(huán)境與資源的政策之間存在脫節(jié)的現(xiàn)象。
另外，在我國(guó)80年代制定的單項(xiàng)自然資源法中，由于在指導(dǎo)思想上沒(méi)有把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為重要的立法目的，對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏具體的規(guī)定，致使這些自然資源的法律難以適應(yīng)生態(tài)的環(huán)境保護(hù)的需要。
2．我國(guó)的環(huán)境與資源立法不能完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和社會(huì)發(fā)展的需要
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